Судебная система российской Федерации
Судебная система российской Федерации
Роль судебной власти при взаимодействии с другими ветвями власти
воскресенье, 25 декабря 2011 г.
По общепризнанным канонам теории разделения властей судебная власть прежде всего выполняет специфические для нее правосудные функции, разрешает споры между субъектами права, и прежде всего между гражданами, а также определяет меры уголовного или административного наказания для лиц, виновных в соответствующих правонарушениях.
Вместе с тем судебная власть помимо ее прямых правосудных функций - в рамках разделения властей - призвана контролировать деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Содержание такого контроля зависит от конкретной модели взаимоотношений между органами государственной власти, принятой в соответствующей стране, и ее законодательного воплощения. И все же в целом есть наиболее распространенные формы такого контроля.
Так, органы судебной власти, наделенные полномочиями конституционного контроля, имеют право признавать законы и иные нормативные правовые акты неконституционными. В результате признания их неконституционными такие законы и иные соответствующие акты утрачивают свою силу. "Таким образом, - справедливо отмечается в литературе, - суды, их решения становятся над законом и, отрицая, отменяя закон, участвуют в законотворчестве"1. Нередко в судах общей юрисдикции также можно оспорить нормативные правовые акты на предмет их соответствия как конституции, так и закону, а зачастую и ненормативные акты и действия органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
В ряде стран, например в Российской Федерации, решение суда, оценивающее правовой акт, принятый органом или должностным лицом публичной власти, как незаконный, становится основой последующего роспуска органа или отрешения от должности лица, если они своевременно не устранили нарушение, не отменили или видоизменили свой акт.
Помимо этого, в случае выдвижения обвинений против высших представителей исполнительной власти, как правило, именно судебные органы должны подтвердить наличие либо отсутствие в действиях того или иного должностного лица противоправного поведения.
Для более эффективного контроля одной ветви власти за двумя другими была разработана система сдержек и противовесов, впервые обоснованная и воплощенная на практике отцами-основателями американской Конституции. В настоящее время указанное понятие является общепринятым и широко используется в научной литературе. Некоторые конституции, в том числе и на постсоветском пространстве, включают в свой текст указание на систему сдержек и противовесов как основу взаимоотношений между ветвями публичной власти.
Необходимость соблюдения баланса законодательной, исполнительной и судебной властей, а также наличие системы сдержек и противовесов не исключают, а, скорее, предполагают взаимодействие и взаимозависимость ветвей власти. Данное положение традиционно обосновывается тем, что публичная власть является единой и неделимой, а законодательная, исполнительная и судебная ветви - суть ее проявления, однако разделены полномочия по осуществлению соответствующих функций, дабы не допустить ситуации злоупотребления одним органом или должностным лицом своим положением и властными возможностями. Это не противопоставляет ветви власти друг другу. Если власть едина, следовательно, цели у нее тоже едины, они трансформируются в статусе органов каждой ветви, при этом учитывается их специфика. Это мысль нашла в свое время отражение в позиции Верховного суда США: "Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являясь автономными и взаимодействующими друг с другом"2.
Следует отметить, что выделение трех ветвей власти является традиционным, но не единственно возможным. Конституции некоторых стран исходят из существования четырех властей, тогда четвертой именуется, например, избирательная власть. Исследователи констатируют, что в конституционных актах некоторых стран выделяется до шести самостоятельных ветвей власти. В комментариях к Конституции РФ в качестве самостоятельной, причем стоящей на первом месте, обычно называют президентскую власть. Профессор С.А. Авакьян, анализируя проблему разделения властей, говорит о том, что в Российской Федерации есть основания для того, чтобы выделять не менее десяти ветвей власти (учредительная, народная, президентская, законодательная, исполнительная, судебная, прокурорская, избирательная, финансово-банковская, контрольная)3.
Конечно, проблемы с отнесением тех или иных органов к соответствующей ветви власти, в том числе и судебной, существуют. В частности, в Российской Федерации в главу 7 Конституции о судебной власти включена статья о прокуратуре, что вызывает обоснованную критику в научной литературе.
Практически во всех странах предусмотрены такие принципы организации и осуществления судебной власти, как независимость судов и судей, запрет на вмешательство в их деятельность со стороны кого бы то ни было, осуществление правосудия с соблюдением установленных законодательно норм и правил, гласность (по общему правилу) судебного разбирательства, мотивированность судебных решений, запрет на создание чрезвычайных судов.
Согласно Основным принципам независимости судебных органов, которые были одобрены Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г., предусматривается ряд гарантий реализации принципа независимости суда. Эти гарантии, в частности, предполагают, что "независимость судей и судебных органов должна быть не только провозглашена в полном объеме, но и гарантирована государством и закреплена в соответствующем конституционном и текущем законодательстве; все государственные и иные учреждения должны уважать и соблюдать независимость судей и судебных учреждений, не вмешиваясь в отправление правосудия ни в какой форме; государство обязано предоставлять соответствующие средства, позволяющие судебным органам надлежащим образом выполнять свои функции"4.
Следует отметить, что для судебных систем большинства стран типичным является создание различного рода судов первой инстанции, разрешающих подавляющее большинство незначительных гражданских, уголовных и административных дел и позволяющих тем самым судебным инстанциям следующего уровня сконцентрироваться на осуществлении функций судебного контроля, а также рассмотрении в качестве суда первой инстанции более сложных дел. В качестве примера таких судов низшего звена можно указать на магистратские суды в Англии и Уэльсе, мировые суды в Израиле, мировые суды в отдельных американских штатах, в конце концов, это и мировые судьи в Российской Федерации.
Что касается специализированных судов, видны два разных подхода при их создании. Первый состоит в том, что такого рода суды появляются для рассмотрения отдельных категорий дел в основном по статусу соответствующих лиц - подростков, военнослужащих и т.д. Предполагать от таких судов развернутый судебный контроль в отношении государственных органов вряд ли можно, хотя по ходу разрешения подведомственных вопросов они могут выявлять недостатки в работе подобных органов и сделать их достоянием гласности или компетентных инстанций.
Второй подход уже частично затрагивался и состоит в том, что специализированные суды рассматривают и разрешают дела по определенным сферам государственной жизни и управления. И поскольку при этом зачастую оспариваются именно решения соответствующих государственных (возможно, и муниципальных) органов, суд неизбежно становится - наряду с правосудной - также и контрольной инстанцией, поскольку имеет право оценивать управленческие акты и действия.
Наиболее наглядным примером в этом плане является упоминавшаяся судебная система Германии, включающая в себя пять подсистем: суды общей юрисдикции, административные, финансовые, трудовые и социальные суды. Но сходные примеры есть и в других странах. Например, в Финляндии существуют такие специализированные суды, как Высший суд по импичменту, 4 суда по земельным спорам, 3 суда по вопросам водопользования и Апелляционный суд по вопросам водопользования, торговый суд, страховой суд, пенитенциарный суд и суд по трудовым спорам, а также особая система административных судов, возглавляемая Верховным административным судом5. В Голландии есть такие специализированные суды, как Коллегия публичного экономического права, Административное отделение Госсовета, Комиссия по тарифам и акцизам, суд первой инстанции по учебным грантам и Апелляционная коллегия по учебным грантам6. В Бразилии наряду с общими судами также существуют и специализированные федеральные суды, в частности, по вопросам избирательного права, по трудовым вопросам. К этой сфере тяготеют и суды, образно говоря, "экономического профиля" - хозяйственные суды (Беларусь, Украина) и тем более арбитражные суды - достаточно сослаться на пример Российской Федерации, где в таких судах можно оспорить правовые акты и действия государственных и муниципальных органов, затрагивающие (и нарушающие) права граждан, различных хозяйствующих субъектов, а в ведении Высшего Арбитражного Суда РФ находятся даже экономические споры между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Для всех судов общей и специализированной юрисдикции характерно выполнение задач контроля в отношении законодательной и исполнительной власти как бы попутно. Суды, которые этим занимаются специально, - это конституционные суды.
Однако и здесь не все просто. Исторически все-таки первой системой, которая получила право судебного конституционного контроля в отношении правовых актов как законодательных, так и исполнительных органов, были суды общей юрисдикции. Этот вариант, традиционно именуемый в литературе американским и существующий по нынешнее время, характеризуется тем, что как таковых самостоятельных органов конституционного контроля не существует, а соответствующие функции по осуществлению конституционного контроля выполняются, как правило, судами общей юрисдикции.
Аналогичным образом функции конституционного контроля и толкования Конституции осуществляет Верховный суд Индии. Однако в отличие Верховного суда США, полномочия которого по осуществлению конституционного контроля и толкованию Конституции США сложились исторически, в результате прецедента, так характерного для стран англо-американской правовой системы, полномочия Верховного суда Индии по толкованию Конституции Индии прямо закреплены в Основном Законе Индии.
Второй подход заключается в том, что функции контроля осуществляют, как уже отмечалось, специальные судебные либо квазисудебные органы, которые и создаются для этих целей. В большинстве европейских стран существуют конституционные суды. Причем в таком федеративном государстве, каким является ФРГ, есть и Федеральный конституционный суд, и конституционное судопроизводство земель (в ряде земель они именуются государственными судами). В Российской Федерации наряду с Конституционным Судом РФ есть порядка 15 конституционных судов республик и уставных других субъектов РФ.
Как правило, судей конституционных судов назначает глава государства и (или) орган законодательной власти. Но есть и довольно своеобразные смешанные подходы к формированию конституционных судов. К примеру, Конституционный суд Болгарии формируется следующим образом: одну треть членов суда избирает орган законодательной власти - Народное собрание, одну треть назначает Президент и еще одна треть избирается на общем собрании судей Верховного кассационного суда и Верховного административного суда.
Тот факт, что большинство стран мира пошли по пути создания специальных судебных органов конституционного контроля, все-таки говорит в пользу отдельной целевой системы. Кстати говоря, в ряде стран, которые отдали функции конституционного контроля общим судам, на деле все равно имеет место специализация - например, в Верховном суде Швейцарии выделены две палаты, занимающиеся делами конституционного правосудия.
Хотелось бы еще раз обратить внимание на ту особенность деятельности конституционных судов, о которой мы упомянули в начале данной статьи, - хотя в характеристике этих судов зачастую на первое место ставят нормоконтроль, к их ведению относятся также дела, разрешаемые не очень часто, но имеющие сильный политический резонанс, - например, оценка конституционности политических партий и иных общественных объединений, действительности выборов, действий высших должностных лиц государства и т.п. Причем различные государственные руководители и политические силы порой пытаются всячески воздействовать на конституционные суды, прекращают полномочия судей, которых считают нелояльными к себе, организуют пикеты и митинги у зданий суда и т.д. (один из последних и ярких тому примеров - выборы в Украине).
Возникают вопросы: может быть, освободить конституционные суды от таких дел и передать их в компетенцию других судов? В конце концов, в отношении законодательной и исполнительной власти нужен судебный контроль, но не обязательно судебный конституционный контроль?
Между прочим, практика Российской Федерации дает пример именно такого подхода. По первому Закону о Конституционном Суде РСФСР (1991 г.) именно данный Суд решал вопрос о конституционности политических партий и иных общественных объединений, мог давать, в том числе и по собственной инициативе, заключения о неконституционности актов и действий высших должностных лиц государства. По действующему Федеральному конституционному закону о Конституционном Суде 1994 г. он не имеет подобных полномочий. Судьбу политических партий и общероссийских общественных объединений решает Верховный Суд РФ, а в отношении отрешения Президента РФ от должности Конституционный Суд РФ дает заключение лишь в части соблюдения норм Конституции по порядку возбуждения обвинения.
Думается, отстранение Конституционного Суда от решения названных вопросов не является оправданным. К тому же Верховный Суд РФ полагает, что вопрос о ликвидации политической партии как юридического лица должен рассматривать обычный районный суд, и соответствующая практика уже имеет место. Но конституционность - высший "пласт" законности, ее должен оценивать прежде всего орган конституционного правосудия.
Разумеется, это совсем не означает отстранения иных судебных органов от функции контроля в отношении других государственных органов. Практика различных стран свидетельствует о разделении полномочий между судами, откуда следует и соответствующая степень их контроля. Если в Российской Федерации будут созданы, к примеру, административные суды, к ним перейдет из судов общей юрисдикции значительная часть жалоб на действия избирательных комиссий и вообще по делам из избирательных правоотношений, как и в зарубежных странах. Это будет лишь означать, что каждый уровень и вид суда осуществляет вытекающий из его места в системе и естественный для него судебный контроль.
2. Взаимодействие ветвей власти на примере решения вопроса преступности несовершеннолетних
Предупреждение преступлений является частью политики государства по обеспечению национальных интересов и безопасности Российской Федерации. Решение этой задачи, как указано в Концепции национальной безопасности РФ7, возможно лишь на основе консолидации усилий законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Приоритетное значение при этом имеет формирование системы мер действенной социальной профилактики и воспитания законопослушных граждан. Важнейшими задачами в области борьбы с преступностью являются: выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность; привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности по предупреждению противоправных деяний.
Важная роль в предупреждении преступлений принадлежит судам, располагающим значительными возможностями в достижении позитивных сдвигов на данном участке правоохранительной деятельности. Они не только являются участниками широкого круга правоотношений, возникающих в сфере борьбы с преступностью, но и вносят в него свой немалый вклад. Ежегодно судами общей юрисдикции рассматривается более 5 млн. гражданских дел, около 1 млн. уголовных, 3 млн. дел об административных правонарушениях, а также примерно 1 млн. различных материалов8. В этой связи есть основания говорить: 1) о предупреждении, обусловленном самой деятельностью суда, реализацией судом своих функций; 2) о предупреждении, направленном на усиление воздействия самого процесса и принимающем специально организованный характер. При этом необходимо учитывать, что результаты деятельности судов влияют на уровень социальной напряженности в обществе, общественное мнение, поддержание авторитета закона.
Определяя конкретные пути реализации направлений взаимодействия судебной, исполнительной власти и органов местного самоуправления, мы исходим из того, что такое взаимодействие должно осуществляться на основе именно действующего законодательства, а не de lege ferenda.
Анализ ситуации, связанной с преступностью, может освещаться судьями в СМИ. Гласность в указанной деятельности имеет большое значение. Обобщение судебной практики и открытый анализ в СМИ конкретных мер по исполнению частных определений судов позволяют подключать к механизму указанного взаимодействия и общественный контроль над воздействием на причины и условия совершения преступлений. Вполне очевидно, что активизировать общественное мнение и сориентировать его на борьбу с правонарушениями возможно двумя путями: 1) раскрывая причины и последствия конкретного преступления; 2) раскрывая общую картину преступности, ее масштабы и динамику
Приведем пример яркого взаимодействия судов с указанными органами и при защите прав несовершеннолетних. Нет нужды говорить о возможной криминализации подростков при отсутствии их надлежащей социальной защиты.
Взаимодействие судов в решении организационно-правовых и социальных проблем предупреждения преступлений несовершеннолетних может осуществляться также на уровне отдельных структурных подразделений органов исполнительной власти и местного самоуправления. Таковыми, в частности, являются комитеты образования, по защите жилищных прав воспитанников детских домов и школ-интернатов. Данный вид взаимодействия направлен на реализацию Жилищного, Семейного и Гражданского кодексов Российской Федерации, Законов РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 (с изм.) "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (с изм.) "Об образовании", Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", других нормативных правовых актов по охране и защите прав и интересов несовершеннолетних.
Тесно взаимодействуют суды с органами опеки и попечительства. В соответствии со ст. 121 Семейного кодекса (СК) РФ на эти органы возложена защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, что требует от них выявления, учета, устройства таких детей и последующего контроля за условиями их содержания и воспитания (ст. 122 и 123 СК РФ). На эти же органы, согласно п. 3 ст. 147 СК РФ, возлагается защита прав выпускников воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений. Согласно ст. 78 СК РФ органы опеки и попечительства привлекаются к участию в деле при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка. Весьма значимой и ответственной является функция попечения над ребенком, который передается органам опеки и попечительства по решению суда в случаях, установленных законом, например при лишении родителей родительских прав, ограничении родительских прав, отмене усыновления ребенка и т.д. (ст. 68, 71, 74, 143 СК РФ). Обязательным является участие органа опеки и попечительства в исполнении решений суда по отобранию ребенка и передаче его другому лицу (ст. 79 СК РФ). При невозможности исполнения решения суда о передаче ребенка без ущерба его интересам он может быть по определению суда временно помещен в воспитательное учреждение, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения или другое аналогичное учреждение.
Самостоятельным направлением в предупредительной деятельности суда является профилактическая работа по гражданским делам и при рассмотрении жалоб на действия должностных лиц и государственных органов.
Отдельные формы взаимодействия судов с органами исполнительной власти были указаны в Постановлении Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 270 "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999 - 2000 гг.".
Важной формой взаимодействия является участие органов исполнительной власти и местного самоуправления в подготовке специалистов для судов.
Необходимо отметить, что сами судьи неоднозначно относятся к роли судов в деятельности по предупреждению преступности несовершеннолетних. Было проведено анкетирование 100 председателей районных, городских судов и гарнизонных военных судов и 100 судей районных, городских судов, специализирующихся на рассмотрении и разрешении уголовных дел. 14,5% опрошенных считают, что суд вообще не должен заниматься предупреждением преступлений (причем среди судей, рассматривающих уголовные дела, этот процент выше). 30,9% считают, что суд является одним из субъектов предупреждения преступлений. 29,1% опрошенных считают, что суд относится к одному из основных субъектов предупреждения преступлений. 25,5% полагают, что суду отводится второстепенная роль в системе предупреждения преступлений.
Респонденты, полагающие, что суд не должен принимать участие в предупреждении преступности несовершеннолетних, мотивируют свое мнение тем, что предупреждение преступности - несвойственная суду функция (суд не правоохранительный орган и заниматься предупреждением не должен).
Респонденты, не отвергающие участие суда в деле предупреждения преступности несовершеннолетних, полагают, что формами участия суда в этой деятельности могут быть: рассмотрение уголовных, гражданских и административных дел; вынесение приговоров, частных определений; участие в совещаниях правоохранительных органов; справедливое наказание и доведение приговоров по месту учебы, работы и жительства; обобщение судебной практики и направление представлений главам администрации, прокурорам, начальникам ОВД и др.; выездные заседания судов в школах9; лекции и беседы в образовательных учреждениях с обучающимися и их родителями; выступления в СМИ; публикации в научных изданиях по проблемам преступности несовершеннолетних; приглашение "трудных" подростков на рассмотрение дел несовершеннолетних в суде; встречи с условно осужденными и условно-досрочно освобожденными; участие помощников судей в заседаниях комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН); назначение и освобождение от уголовной ответственности и наказания, в том числе с применением ст. 64, 73 (с возложением обязанностей, носящих профилактический характер), 88, 92 (в том числе с направлением несовершеннолетних в образовательные учреждения закрытого типа), 75, 76, 90 УК РФ; наказание виновных в соответствии со ст. 150, 151 УК РФ; изучение семьи и несовершеннолетних до рассмотрения дела в суде с подачей предложений суду, осуществление работы с несовершеннолетними и их семьями после рассмотрения дел судебными психологами, социальными педагогами (при наличии таковых в штате); переориентирование системы работы центров временной изоляции для несовершеннолетних на изучение подростка, разработку рекомендаций по его исправлению и перевоспитанию; обязательное участие в судебных заседаниях работников КДН и ПДН ОВД, классных руководителей и других педагогов, органов опеки и попечительства; осуществление примирительных процедур с участием несовершеннолетних, потерпевших, психологов, социальных работников.
Формами взаимодействия с другими ветвями государственной власти и органами местного самоуправления в деле предупреждения преступности несовершеннолетних, по мнению опрошенных лиц, могут являться: участие в подготовке национальной программы по рассматриваемой тематике; участие в подготовке местных законов и иных нормативных актов, касающихся несовершеннолетних; участие в разработке комплексных программ по борьбе с преступностью несовершеннолетних; участие в совещаниях органов государственного управления и местного самоуправления; участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; координационные совещания, "круглые столы"; привлечение представителей государственных и муниципальных органов к участию в судебных заседаниях, рассматривающих дела с участием несовершеннолетних; частные определения и постановления и контроль за их исполнением; обобщение судебной практики с указанием причин и условий, способствующих преступности несовершеннолетних, и ее направление в государственные органы, органы местного самоуправления и СМИ; публикации в научных изданиях; рекомендации по улучшению профилактической деятельности правоохранительных и иных органов.
В завершение хотелось бы обратить внимание на Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 1 сентября 1987 г. N 5, которое Постановлением Пленума Верховного Суда РФ N 7 от 6 февраля 2007 г. изложено в новой редакции: "О повышении роли судов в выполнении требований закона, направленных на выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений и других правонарушений".
Отметив, что суды не всегда глубоко и всесторонне выявляют обстоятельства, способствовавшие совершению преступлений и других правонарушений, не во всех необходимых случаях выносят частные определения (постановления) с целью устранения этих негативных фактов, что судьи недооценивают важность предупредительного значения этой работы, а также множественные факты неисполнения либо формального исполнения частных определений (постановлений), Пленум, в частности, указал судам на необходимость обращения особого внимания и должного реагирования на обстоятельства, способствовавшие совершению преступлений несовершеннолетними; усиления контроля за своевременным исполнением частных определений (постановлений), за фактическим устранением выявленных обстоятельств; систематического изучения и обобщения практики вынесения таких определений (постановлений) и данных об их фактической реализации.
Судам при рассмотрении уголовных дел необходимо проверять, выявлены ли в ходе предварительного расследования причины преступления и условия, способствовавшие его совершению, приняты ли меры к их устранению. При наличии в материалах дела представления органа дознания, следователя или прокурора об устранении указанных причин и условий суд должен установить, приняты ли соответствующими руководителями необходимые меры по представлению. Если меры приняты не были, суд должен указывать об этом в частном определении (постановлении) и при наличии к тому оснований поставить перед вышестоящим органом вопрос об ответственности должностного лица.
Суд, установивший при рассмотрении дела в апелляционном, кассационном или надзорном порядке, что судом первой инстанции не были выполнены требования закона о выявлении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений либо иных правонарушений, принимает надлежащие меры к устранению выявленных им недостатков путем вынесения частного определения (постановления) в адрес руководителей соответствующих предприятий, организаций и, кроме того, обращает внимание суда первой инстанции на допущенное им нарушение закона.
Верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, окружным (флотским) военным судам предписано усилить надзор за выявлением обстоятельств, способствовавших совершению преступлений и иных правонарушений, оказывая в этом необходимую практическую помощь районным судам, гарнизонным военным судам и мировым судьям.
© А.Б.Панов, при использования материалов ссылка на сайт строго обязательна.