Административная ответственность
Административная ответственность
Длящееся административное правонарушение.
четверг, 30 июня 2011 г.
В общем смысле длящееся правонарушение – это действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой административного наказания, оканчивающееся вследствие действия самого лица, направленного к прекращению правонарушения, либо наступления событий, препятствующих его совершению, либо, когда отпадает сама обязанность, невыполнение которой составляло содержание правонарушения.
Тем самым для длящегося правонарушения характерно начало его осуществления – с момента, когда лицо нарушило закон, и фактическое окончание его совершения – когда лицо само перестало его совершать или правонарушение было пресечено. При этом на всем протяжении (от начала до окончания) длящееся правонарушение является юридически оконченным, что определяет возможность привлечения лица к ответственности. То есть с момента начала совершения противоправного деяния длящееся правонарушение является юридически оконченным, но деяние продолжает осуществляться дальше, до его фактического прекращения.
Например, длящимся преступлением является незаконное хранение огнестрельного оружия: оно начинается с момента приобретения лицом оружия и заканчивается в момент выхода оружия из незаконного владения (вследствие действий самого виновного, вмешательства правоохранительных органов или иных обстоятельств, например, смерти виновного).
В правоприменительной практике довольно часто возникают проблемы, связанные с правильным определением срока давности привлечения к административной ответственности за длящиеся административные правонарушения.
Важность правильного исчисления такого срока обусловлена тем, что его истечение, как указано в пункте 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), является обстоятельством, в силу которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.
Кроме того, необходимо отметить, что наблюдается рост дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, который свидетельствует об увеличении их значимости. Тем важнее исследовать вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности.
Для правильного исчисления давностного срока привлечения к административной ответственности в первую очередь необходимо установить, является ли правонарушение длящимся. КоАП РФ не дает определения такого рода правонарушениям.
Судебная практика восполнила этот пробел. В соответствии с пунктом 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 5) длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.
Данная позиция отражена в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 19.02.2008 N 11938/07 и от 26.02.2008 N 9199/07 , согласно которым длящееся правонарушение выражается в длительном непрекращающемся невыполнении обязанности, возложенной на нарушителя законом.
В науке административного права отмечается, что длящееся правонарушение отличается непрерывным осуществлением состава в течение определенного периода времени.
Актуальным остается вопрос о моменте обнаружения длящегося административного правонарушения, поскольку часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ связывает определение срока давности привлечения к административной ответственности именно с моментом обнаружения указанного правонарушения.
Согласно пункту 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.
В пункте 14 Постановления Пленума ВС РФ N 5 также разъяснено, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
В соответствии с пунктом 4 Постановления 23 Пленума ВС СССР от 04.03.29 "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" (в редакции Постановления Пленума ВС СССР от 14.03.63 N 1) длящееся преступление начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти).
Анализ судебной практики позволяет говорить об отсутствии единой позиции относительно установления момента обнаружения длящегося административного правонарушения. В практике сложились различные точки зрения по данному вопросу.
Государственный инспектор пожарного надзора Кольского района 09.10.2007 провел проверку соблюдения требований пожарной безопасности в принадлежащей предприятию котельной. В результате проверки было обнаружено, что предприятием длительное время не устраняются нарушения требований пожарной безопасности.
По материалам проверки государственным инспектором пожарного надзора Кольского района составлены акт от 09.10.2007 и протокол об административном правонарушении от 30.11.2007, а Постановлением главного государственного инспектора пожарного надзора Кольского района от 30.11.2007 предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 000 руб.
Не согласившись с данным решением, предприятие обжаловало его в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда Мурманской области от 01.02.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе заявитель в числе прочего указал, что Постановление по делу об административном правонарушении от 30.11.2007 вынесено за пределами установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующими обстоятельствами.
В силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении по данной категории дел не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Частью 2 данной статьи предусмотрено, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 названной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Совершенное предприятием правонарушение относится к длящимся. Из материалов дела следует, что днем его обнаружения является 09.10.2007 (дата составления акта проверки). Постановление по делу об административном правонарушении было вынесено 30.11.2007, то есть в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.
При этом кассационная инстанция отклонила довод жалобы о том, что ранее, в 2000 и 2001 гг., в отношении предприятия органами государственного пожарного надзора выносились предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, допускаемых в здании котельной, отметив, что выявление органами государственного пожарного надзора соответствующих нарушений до составления акта от 09.10.2007 не свидетельствует о том, что совершаемое предприятием правонарушение прекратилось. Из материалов дела следует, что нарушения требований пожарной безопасности предприятием не устранялись, то есть правонарушение продолжалось. Таким образом, обнаружив 09.10.2007 при проведении очередной проверки факт нарушения предприятием требований пожарной безопасности, органы государственного пожарного надзора правомерно возбудили в отношении заявителя дело об административном правонарушении и привлекли его к административной ответственности.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не нашел оснований для удовлетворения жалобы (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.05.2008 по делу N А42-7374/2007).
Как видно из этого примера, арбитражный суд пришел к выводу, что давностный срок привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, следует исчислять со дня первого, а не повторного (последнего) обнаружения административного правонарушения.
Однако судами высказана и другая позиция, которая сводится к тому, что срок давности привлечения к административной ответственности необходимо исчислять с момента повторного (последнего) обнаружения длящегося административного правонарушения.
Отдел государственного пожарного надзора по Рыбинскому и Пошехонскому районам Ярославской области (далее - Отдел) в период с 13.11.2006 по 20.11.2006 провел внеплановую проверку соблюдения требований пожарной безопасности в обслуживаемом учреждением доме и выявил ряд нарушений требований противопожарной безопасности. Государственный инспектор Отдела составил протокол об административном правонарушении от 27.11.2006, рассмотрев который заместитель главного государственного инспектора Рыбинского и Пошехонского районов Ярославской области по пожарному надзору принял Постановление от 01.12.2006 о привлечении учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ в виде 10 000 руб. штрафа. Посчитав указанное Постановление незаконным, учреждение обжаловало его в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2007 в удовлетворении заявленного требования отказано.
В кассационной жалобе учреждение указало в числе прочего на то, что Отдел нарушил срок привлечения учреждения к административной ответственности, так как правонарушение обнаружено Отделом 21.03.2006, а Постановление принято 01.12.2006.
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Суд установил, что в рассматриваемом случае 29.03.2006 Отдел направил в адрес учреждения предписание о выполнении мероприятий по устранению нарушений требований пожарной безопасности жилого дома со сроком исполнения предписания в период с 01.05.2006 по 01.12.2006. Учреждение не устранило нарушения к установленному сроку, поэтому Отдел 27.11.2006 составил протокол об административном правонарушении.
Кассационная инстанция поддержала вывод суда первой инстанции о том, что днем совершения вменяемого учреждению административного правонарушения является день его обнаружения и составления протокола об административном правонарушении (27.11.2006), поскольку в данном случае учреждение было обязано устранить нарушение требований пожарной безопасности в срок, установленный в предписании должностного лица. Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено 01.12.2006, то есть в пределах срока, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ (Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27.08.2007 по делу N А82-1852/2007-22).
На основании поручения прокурора от 28.01.2008 МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу проведена проверка по вопросам соблюдения обществом требований градостроительного законодательства при осуществлении работ по строительству торгово-выставочного центра, в ходе которой установлено, что проведение обществом работ по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ осуществляется в отсутствие разрешения на строительство. По результатам проверки МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу составлен акт от 28.01.2008. Рассмотрев материалы проверки, прокурор вынес Постановление от 31.01.2008 о возбуждении в отношении общества дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Прокурор в соответствии с положениями статьи 23.1 КоАП РФ обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04.03.2008, оставленным без изменения Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2008, заявленные требования удовлетворены, общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде взыскания 500 000 руб. штрафа.
В кассационной жалобе общество сослалось на истечение на момент вынесения Арбитражным судом Свердловской области решения от 04.03.2008 срока давности привлечения к административной ответственности. По мнению общества, днем обнаружения совершенного им административного правонарушения является 13.11.2007, то есть день, когда начальником Инспекции архитектурно-строительного контроля Главархитектуры Администрации г. Екатеринбурга на основании распоряжения прокурора от 01.11.2007 была проведена первоначальная проверка спорного строящегося объекта, в ходе которой выявлено осуществление строительства объекта капитального строительства без соответствующего разрешения.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа оставил судебные акты без изменения, отметив, что 28.01.2008 проведение проверки по вопросам соблюдения обществом требований градостроительного законодательства осуществлялось МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу. В ходе проведения указанной проверки также выявлено проведение обществом работ по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ в отсутствие разрешения на строительство. Следовательно, именно в этот момент (то есть 28.01.2008) выявлено совершение обществом самостоятельного административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
При таких обстоятельствах срок давности привлечения общества к административной ответственности в данном случае необходимо исчислять со дня обнаружения правонарушения, то есть с момента проведения МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу проверки (28.01.2008), в ходе которой выявлено осуществление обществом деятельности по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ без разрешения на строительство.
Следовательно, на момент рассмотрения спора по существу (04.03.2008) предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения общества к административной ответственности не истек (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28.07.2008 N Ф09-5311/08-С1).
Из приведенных примеров следует, что суды исчисляют срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, со дня повторного (последнего) обнаружения административного правонарушения.
Из положений части 2 статьи 4.5 КоАП РФ не следует, что обнаружить длящееся административное правонарушение можно только один раз. КоАП РФ запрещает лишь повторное привлечение к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение (часть 5 статьи 4.1 КоАП РФ). Однако повторное обнаружение длящегося правонарушения и повторное привлечение к административной ответственности не являются тождественными понятиями.
Таким образом, при повторном выявлении совершения лицом длящегося правонарушения срок давности привлечения этого лица к административной ответственности исчисляется с момента последнего обнаружения административного правонарушения и его фиксации независимо от количества установленных фактов совершения длящегося административного правонарушения.
При этом следует иметь в виду возможность привлечения лица к административной ответственности по одной из частей статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписаний административных органов об устранении выявленных нарушений законодательства, когда административные органы выносят соответствующие предписания. Невыполнение указанных предписаний образует самостоятельный состав административного правонарушения. При этом указанные правонарушения не относятся к категории длящихся.
© А.Б.Панов, при использования материалов ссылка на сайт строго обязательна.