В пояснительной записке к законопроекту по вопросу установления нового состава правонарушения было отмечено, что федеральный и региональные бюджеты недополучают в результате невнесения платы за загрязнение окружающей среды внушительные денежные суммы. В соответствии со ст. Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"1 требования в области охраны окружающей среды - это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами и иными актами. Следовательно, одно из экологических требований - платность негативного воздействия. Один из основных принципов, установленных международным правом – «загрязнитель платит».

Предметом рассмотрения дела № 1752/11, вынесенным коллегией судей для анализа Президиумом ВАС РФ стал вопрос о субъекте правонарушения, предусмотренного статьей 8.41 КоАП РФ. Иными словами - нужно ли платить самому загрязнителю за негативное воздействие на окружающую среду.

В указанном деле была проведена проверка соблюдения обществом с ограниченной ответственностью "ОТЛК" требований природоохранного законодательства. В ходе рассмотрения дела было установлено, что ООО "ОТЛК" с 04.04.2008 г. арендует у ООО "Сток-Транс-Сервис" складские и офисные помещения, где ООО "ОТЛК" с 15.01.2009 г. фактически занимается приемом и обработкой грузов, упакованных в гофрокартон до таможенного оформления и отгрузкой грузов после таможенного оформления. Для освещения складских и офисных помещений используются люминесцентные лампы (1 класс опасности). В результате эксплуатации помещений образуется мусор от уборки помещений (4 класс опасности). Для разгрузки и погрузки продукции используются 1 высотный штабель, 2 электрических погрузчика. Договор на вывоз ТБО 12.01.2009 г. заключен с ООО "Эко-Транс". В связи с этим образующиеся в результате деятельности ООО "ОТЛК" отходы вывозились ООО "Эко-Транс", что подтверждается актами выполненных работ. Плата за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении деятельности ООО "ОТЛК" не была внесена в 4 квартале 2009 г.

Государственный инспектор Московской области по охране природы рассмотрел дело об административном правонарушении и вынес постановление о назначении административного наказания за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, которым ООО "ОТЛК" было привлечено к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду за 4 квартал 2010 г., назначено административное наказание в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Общество, не согласившись с указанным постановлением, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и об отмене. Судами двух инстанций ООО "ОТЛК" было отказано в удовлетворении заявленных требований. Таким образом, общество обратилось в высшую судебную инстанцию для обжалования судебных актов.

Поскольку оспариваемые судебные акты противоречили позиции ВАС РФ, изложенной в постановлениях Президиума от 17.03.2009 № 14561/08 и от 20.07.2010 № 4433/10 коллегия судей передала комментируемое дело на рассмотрение Президиума ВАС РФ в третий раз.

Позиция Президиума ВАС РФ.

Постановление было вынесено в пользу заявителя. Высший суд констатировал, что из постановления о возбуждении дела и оспариваемого постановления, а также из материалов дела не следует, что заявитель занимался размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ, то есть профессиональной деятельностью.

В обоснование такой позиции Президиум ВАС РФ в своем постановлении указал следующее. В норме ст. 1 Закона об охране окружающей среды негативным воздействием на окружающую среду признается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Согласно ст. 16 Закона об охране окружающей среды негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 № 632 утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, который согласно п. 1 распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием, и предусматривает взимание платы за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду: выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов; другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).

Пунктом 1 приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.06.2006 № 557 определен срок внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду: по итогам отчетного периода не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом. Обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, предусмотренные Законом об охране окружающей среды. Как следует из постановления министерства от 20.05.2010 № 3-036-15/10, общество было привлечено к ответственности за невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду в результате размещения отходов производства и потребления в установленные сроки.

Кроме того, в Постановлении ВАС РФ также отметил, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»1 под размещением отходов понимается их хранение и захоронение. Закон определяет хранение отходов как их содержание в объектах размещения отходов в целях последующего захоронения, обезвреживания или использования, а захоронение отходов –  как изоляцию не подлежащих дальнейшему использованию отходов в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду.

Объектом размещения отходов является специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Особые требования к объектам размещения отходов устанавливает статья 12 Закона об отходах производства и потребления: их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специальных исследований и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Государственный реестр объектов размещения отходов ведется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. По мнению Президиума ВАС РФ, лицо, являющееся по сути собственником произведенных им самим отходов, тем не менее не может считаться загрязнителем и соответственно субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.41 КоАП РФ.

Позиция судов.

Тем не менее, существует и другая позиция, оглашенная судами первой и апелляционной инстанции, которая в силу существования международных экологических стандартов, а также зарубежной законодательной и правоприменительной практики представляется более правильной.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 717 "О внесении изменений в некоторые Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" Росприроднадзор наделен полномочием, в том числе, по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 № 14561\08, арбитражные суды отдельных субъектов Российской Федерации принимают решения, в соответствии с которыми субъектами платы за размещение отходов признаются только те лица, которые осуществляют специализированную деятельность по размещению отходов в специально оборудованных местах.

Правовой основой для данного вывода являются соответствующие нормы Федеральных законов от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Согласно ст. 1 Закона об охране окружающей среды негативным воздействием на окружающую среду является воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

Как было неоднократно указано выше: негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относится, в том числе, размещение отходов производства и потребления.

В соответствии с п.п. 74 п. 1. ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 лицензированию подлежит, в том числе деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I - V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).

С учетом изложенного, ВАС РФ сформулировал вывод, в соответствии с которым плата за размещение отходов не взимается с лиц, не осуществляющих специализированную деятельность по размещению отходов.

Вместе тем, указанная правовая позиция, отчасти обусловленная несовершенством законодательного регулирования правоотношений в данной сфере, не в полной мере учитывает социально-экономическую функцию, выполняемую данным видом фискального сбора.  

Плата за негативное воздействие на окружающую среду имеет компенсационный характер и возмещает потери от негативного воздействия, оказываемого на окружающую среду, в том числе при размещении отходов.

При этом, несмотря на разрешенный Законом об отходах производства и потребления гражданский оборот отходов, в пределах установленных им ограничений, при передаче отходов, образованных и накопленных природопользователями на объект размещения отходов, эксплуатацию которого осуществляет специализированная организация, имеющая соответствующую лицензию1, не происходит перехода права собственности на отходы. Кроме того, данные отношения регулируются заключаемым между природопользователем и специализированным полигоном договором, к которому применяются нормы главы 47 ГК РФ о хранении, в том числе вещей с опасными свойствами.

При этом, необходимо отделять понятие «размещение отходов» как вида негативного воздействия на окружающую среду от данного понятия, используемого как вид хозяйственной деятельности. В первом случае размещение отходов является следствием хозяйственной деятельности, во втором случае – предметом специализированной деятельности по устранению или снижению негативных последствий хозяйственной деятельности для окружающей среды.   

В связи с этим, взимание платы со специализированного полигона, лишь оказывающего услуги по хранению чужого имущества – принадлежащих природопользователю отходов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (в том числе, в целях его снижения и ограничения), не соответствует компенсационной природе данного платежа. Следовательно, в данном случае понятие «хранение отходов», являющееся согласно ст. 1 Закона об отходах производства и потребления составной частью понятия «размещение отходов» используется применительно к лицу, образовавшему их и передавшему их на хранение, а не применительно к лицу, оказавшему услуги по принятию данных отходов на хранение в рамках осуществления  указанной специализированной деятельности.                  

С учетом данного принципа, на практике взимание платы за размещение отходов осуществлялось с природопользователей, которые образовывали и накапливали отходы, являясь их собственниками, а не осуществляли деятельность по размещению отходов на специализированных полигонах.

Данный подход основывается на том, что если в процессе накопления отходов, осуществляется негативное воздействие на окружающую среду, указанное воздействие проявляется в выбросах вредных веществ в атмосферный воздух, а также в сбросе вредных и иных веществ в водные объекты и учитывается в разрабатываемых в установленном порядке проектах допустимых выбросах и сбросов. Таким образом, исключается неучтенное (неоплаченное) негативное воздействие от накопления отходов хозяйствующим субъектом.

Кроме того, в соответствии с требованиями приказа Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 "Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду" плата за данный вид негативного воздействия рассчитывается на основе данных о массе отходов, размещенных собственником.

Кроме того, в постановлении Президиума ВАС РФ от 09.12.2008 № 8672/02 изложена правовая позиция, основанная на возложении публично-правовой обязанности по взиманию платы за размещение отходов на лиц, являющихся субъектами хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, в том числе при осуществлении  права осуществлять в пределах допустимых нормативов размещение отходов. В частности, в данном судебном акте судом приведена следующая аргументация:

«Пунктом 1 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 № 632, установлено, что данный Порядок распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.

По смыслу указанных норм платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей такое воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ, размещать отходы.

Возложение обязанности исключительно на лиц, образующих отходы, также подтверждается положениями статьи 24 Закона  об отходах производства и потребления, предусматривающей понижение размеров платы за размещение отходов именно тому юридическому лицу, в результате деятельности которого отходы образуются. 

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.2002 № 284-О платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, и представляют собой обязательные публично-правовые платежи за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное влияние, в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду вносится в бюджет.

Вывод суда кассационной инстанции о том, что общество, оплатившее организациям в соответствии с договорами выполненные ими услуги по размещению отходов, не может вследствие этого считаться лицом, обязанным вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, является необоснованным.

Заключение обществом со специализированными организациями договоров на оказание услуг по размещению отходов, предусматривающих оплату этих услуг, а также фактическая оплата услуг по размещению отходов не означают, что и бремя уплаты публично-правового обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду автоматически переходит на указанные организации.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, упомянутые договоры не содержат поручения общества либо делегирования им данным организациям полномочий по внесению в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Таким образом, одним из основополагающих аргументов суда в данном постановлении указывается на связь между нормированием негативного воздействия на окружающую среду и платой за негативное воздействие.

В соответствии с ч.1 ст.19 Закона об охране окружающей среды нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Согласно ч.1 ст. 22 Закона об охране окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются, в том числе, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение.

В соответствии с п. 4 приказа Минприроды России от 25.02.2010 № 50 «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» проекты нормативов образования отходов разрабатываются индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг и служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг.

В случае отсутствия у юридического лица разрешительного документа на размещение отходов (установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение), плата за всю массу размещаемых отходов исчисляется в соответствии с п. 6 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 № 632 с применением пятикратного повышающего коэффициента.

При этом законодательством Российской Федерации не предусмотрено включение в лимиты, утверждаемые специализированным полигонам объемов отходов, направляемых на размещение природопользователями. 

1. Плата за негативное воздействие основывается на принципе международного права окружающей среды «Загрязнитель платит».

На принятии данного принципа основан ряд международных конвенций, участницей которых является Российская Федерация. Например, Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий Принцип «Загрязнитель платит» закреплен в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р.

Он заключается в возложении финансовых издержек на природопользователя, в результате деятельности которого происходит загрязнение окружающей среды. По российскому законодательству при этом не нужно доказывать факт экологического ущерба. Более того, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает от возмещения экологического вреда в случае его наступления.

Возложение обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду исключительно на организацию, осуществляющую вывоз отходов на полигон, не соответствует данному принципу, поскольку освобождает от платежей природопользователя, в деятельности которого образуются отходы производства и потребления. Это может привсти к тому, что организации – производители отходов будут освобождены от платежей, значит в отношении них принцип «загрязнитель платит» действовать не будет.

Организации, осуществляющие вывоз отходов, также не будут платить, поскольку они платят только за отходы, образующиеся в их деятельности (покрышки, масла, иное). Получается, что единственный загрязнитель в таком случае – полигон, на котором хранятся отходы. Но он не является непосредственным загрязнителем.

В ст.3 Закона об охране окружающей среды установлен в качестве основного принципа охраны окружающей среды принцип платности природопользования. Данный принцип также будет нарушен, если обязанность по внесению платы за размещение отходов будет возложена только на организации, осуществляющие непосредственное размещение отходов.

2. «Загрязнитель всегда платит».

В ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся размещение отходов производства и потребления. В Законе негативное воздействие определяется как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Негативное воздействие не названо в Законе фактическим, то есть непосредственным размещением отходов на полигоне.

Поэтому необходимо отличать фактическое размещение отходов на полигоне от юридического, когда будущее размещение предполагается – путем утверждения проекта нормативов образования и лимитов на размещение отходов. Применительно к плате за негативное воздействие нельзя отдельно рассматривать понятия «плата» и «негативное воздействие на окружающую среду». Плата за негативное воздействие  юридическая презумпция, она не означает факт причинения реального вреда окружающей среде.

3. Ломается система нормирования в сфере обращения с отходами и механизм расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Если исходить из возложения обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду исключительно на организацию, осуществляющую вывоз отходов на полигон, то таким образом ломается система нормирования в сфере обращения с отходами и механизм расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленный постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 г. № 632.

Плата за размещение отходов устанавливается за размещение отходов в пределах установленного лимита и за сверхлимитное размещение. Таким образом, расчет и взимание платы за размещение отходов в соответствии с законодательством «привязаны» к утверждению лимитов на размещение отходов, а эти лимиты утверждаются для организации, в деятельности которой образуются отходы, а не организации, которая фактически вывозит и размещает отходы на полигонах.

4. Деятельность носит специализированный характер.

Деятельность по фактическому размещению отходов (транспортировке) действительно носит специализированный характер, подлежит лицензированию, однако исходя из утверждаемых лимитов – законодательством предусмотрено и юридическое размещение отходов – путем выдачи лимитов на размещение отходов. Если есть задача поменять плательщиков платы за размещение отходов, то сначала необходимо поменять законодательство и правила утверждения лимитов на размещение отходов, которые утверждаются организациям, в деятельности которых они образуются, а не организациям, которые вывозят и фактически размещают отходы на полигонах.

Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение утвержден приказом Минприроды России от 25.02.2010 г. № 50.

5. Право собственности на отходы.

Специализированные организации, которые фактически размещают отходы, не получают право собственности на них, не вносят плату за чужие отходы, не получают лимиты на чужие отходы, они лишь оказывают услуги по транспортировке отходов. Поэтому если с них нужно брать плату, то действующее законодательство не позволяет это сделать. В результате платить плату за негативное воздействие на окружающую среду будут только полигоны и иные объекты размещения отходов.

6. Механизм экономического стимулирования.

Плата за размещение отходов основывается на утвержденных лимитах на размещение отходов. Это механизм экономического воздействия на природопользователей с целью стимулирования к снижению количества образуемых отходов, предусмотренный ст. 14 закона об охране окружающей среды.

Если исходить из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду несут исключительно организации, осуществляющие вывоз отходов на полигон, то указанный механизм экономического стимулирования работать не будет, поскольку природопользователи, в деятельности которых образуются отходы, не будут заинтересованы в снижении объема образуемых отходов. То есть будут нарушены требования ст. 14 закона об охране окружающей среды.

7. Плата за размещение отходов носит по своей природе публично-правовой характер.

Плата за размещение отходов зачисляется в федеральный бюджет и распределяется между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Платежи по договорам за оказание услуг, которые предприятие уплачивает специализированной организации, занимающейся транспортировкой отходов и их непосредственным размещением, а также полигону, никак не соотнесены с платой за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку они перечисляются не в бюджет, а на счета соответствующих организаций.

Если исходить из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду несут исключительно организации, осуществляющие вывоз отходов на полигон, то предприятия, в деятельности которых образуются отходы, плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду, будут тем самым фактически освобождены от публично-правовой обязанности по внесению указанных платежей в бюджет.

Согласно Государственному докладу о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году из 15 млрд. рублей начисленной в 2009 г. платы за негативное воздействие на окружающую среду, более 8 млрд. рублей составляли платежи за размещение отходов (в пределах лимитов и сверхлимитное).

Таким образом, обобщая все вышеизложенное мы не можем согласиться с позицией Президиума ВАС РФ по следующим основаниям:

1. Плата за негативное воздействие основывается на принципе международного права окружающей среды «Загрязнитель платит», закрепленном в ряд международных конвенций, участницей которых является Российская Федерация.

2. Принцип платности природопользования может быть нарушен, если обязанность по внесению платы за размещение отходов будет возложена только на организации, осуществляющие непосредственное размещение отходов.

3. Спорные платежи уплачивают субъекты хозяйственной и иной деятельности, которым определены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также выдано разрешение на размещение отходов.

4. Механизм экономического стимулирования работать не сможет, если природопользователи, в деятельности которых образуются отходы, не будут заинтересованы в снижении объема образуемых отходов.

5. Если исходить из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду несут исключительно организации, осуществляющие вывоз отходов на полигон, которые платят только за собственные отходы, то можно прогнозировать, что как минимум 90% платежей за негативное воздействие на окружающую среду из 8 млрд. рублей уплачиваться не будут, что повлечет за собой значительные потери федерального, регионального и местного бюджетов.