Законодательство. 2011. № 1

 
 

Ключевые слова: частная охранная деятельность; разрешительно-лицензионное производство; хранение служебного оружия и патронов к нему


    Нужна ли частному охранному предприятию изолированная комната для хранения оружия? Президиум ВАС РФ ответил на этот вопрос утвердительно: в его постановлении от 16 марта 2010 г. № 14422/09 сказано, что частное охранное предприятие обязано иметь для указанной цели отдельное помещение.

    Создание частного охранного предприятия, которое может существовать только в форме общества с ограниченной ответственностью, на сегодняшний день — один из самых прибыльных и рентабельных видов бизнеса.

Во-первых, весьма привлекательными факторами являются относительная простота учреждения такого предприятия и незначительность затрат на это.

    Во-вторых, глобальный экономический кризис, негативно отразившийся на большинстве областей экономики и положении хозяйствующих субъектов нашей страны, именно на эту сферу бизнеса оказал благотворное влияние: в то время как сокращение производства повлекло вынужденное снижение расходов организаций на рекламные услуги, зарплату сотрудникам и многое другое, рост преступности, вызванный тем же кризисом, не позволил ограничить статью расходов на охрану бизнеса.

    В-третьих, на рынке охранных услуг довольно слабая конкуренция: более половины частных охранных предприятий, зарегистрированных в России (всего в стране их насчитывается около 22 000), — это так называемые карманные компании, т. е. дочерние охранные фирмы крупных предприятий, предпочитающих иметь собственную службу безопасности. Оставшаяся часть рынка охранных услуг в России развита довольно слабо: около 80 % охранных фирм — это очень небольшие компании, не способные предоставить весь комплекс услуг, обеспечивающих охрану (оснащение системой безопасности, пожаротушение, услуги телохранителей и т. д.). При этом спрос на услуги в данной отрасли превышает предложение1.

    Требования, предъявляемые к учреждению частного охранного предприятия, весьма просты. Они изложены в Законе об охранной деятельности2.

    Так, согласно ст. 15.1 Закона об охранной деятельности частная охранная организация может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью и не вправе осуществлять иную деятельность, кроме охранной. Уставный капитал частной охранной организации не может быть менее 100 тыс. руб. Для частной охранной организации, оказывающей (намеренной оказывать) услуги по вооруженной охране имущества, уставный капитал не может быть менее 250 тыс. руб. Предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал частной охранной организации не может быть более 50 % от размера уставного капитала. Не могут быть использованы для формирования уставного капитала частной охранной организации привлеченные денежные средства.

    Самым сложным становится вопрос получения государственной лицензии на охранную деятельность и индивидуальной лицензии охранника на каждого сотрудника организации.

Согласно ст. 11.2,11.3 Закона об охранной деятельности лицензия на осуществление частной охранной деятельности выдается органом внутренних дел сроком на пять лет и действует на всей территории Российской Федерации.

    Для получения такой лицензии руководитель организации обязан представить в соответствующий орган внутренних дел определенный набор документов:

заявление о предоставлении лицензии на осуществление частной охранной деятельности, в котором указываются полное наименование юридического лица, его организационно-правовая форма, место его нахождения, предполагаемый (предполагаемые) вид (виды) охранных услуг, намерение использовать технические и иные средства, оружие, специальные средства и потребность в них;

документы по каждому виду охранных услуг, предусмотренные положением о лицензировании частной охранной деятельности;

документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за предоставление лицензии;

копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица;

копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе.

    Однако в жизни оказывается не все так гладко, как на бумаге. В июле 2007 г. в обстановке строжайшей секретности в Правительство РФ поступил разработанный в недрах МВД законопроект, касающийся реформирования отечественной системы частных охранных предприятий. Просочившаяся осенью того же года в прессу информация о предлагаемых нововведениях шокировала участников рынка негосударственных услуг безопасности3.

    Отметим, что правовую систему юридических актов, определяющих объем правосубъектности частных охранных и детективных предприятий, составляют Закон об охранной деятельности и иные правовые акты. Приведем их краткий перечень.

    Так, Гражданский кодекс РФ содержит нормы, регулирующие широчайший круг правоотношений. Он определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

    Уголовный кодекс РФ включает нормы как общего порядка, так и специальные, непосредственно касающиеся отношений, регулируемых Законом об охранной деятельности. К нормам общего порядка можно отнести, например, правила о неоконченном преступлении, об освобождении от уголовной ответственности, обстоятельствах, исключающих преступность деяния, и т. д. Среди специальных норм назовем, в частности, ч. 1 ст. 203, предусматривающую уголовную ответственность за превышение руководителем или служащим частной охранной или детективной службы полномочий, предоставленных им в соответствии с лицензией, вопреки задачам своей деятельности, если это деяние совершено с применением насилия или с угрозой его применения.

    Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, подобно УК РФ, также содержит нормы общего порядка и специальные нормы, направленные на регулирование общественных отношений, связанных с оказанием детективных и охранных услуг. Примером первых является, например, ст. 2.7, определяющая случаи признания действий крайней необходимостью, и ст. 2.10, устанавливающая правила привлечения к административной ответственности юридических лиц. Категория специальных норм представлена ст. 20.16, предусматривающей административную ответственность за незаконную частную детективную и охранную деятельность, и др.

    Приказ МВД России от 19 июня 2006 г. № 447 «Об утверждении Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ» также относится к актам, составляющим правовую основу частной детективной и охранной деятельности. Инструкция, приведенная в этом приказе, решает несколько задач:

определяет порядок предоставления органами внутренних дел лицензий на осуществление негосударственной (частной) охранной или (и) сыскной (детективной) деятельности, принятия мер для ее аннулирования, оформления и переоформления документа, подтверждающего ее наличие, согласования уставов служб безопасности юридических лиц, программ обучения по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, осуществляющих негосударственную (частную) охранную или (и) сыскную (детективную) деятельность, организации оформления и выдачи удостоверений частного охранника, а также оборота оружия и специальных средств при осуществлении негосударственной (частной) охранной и сыскной (детективной) деятельности;

разграничивает компетенцию должностных лиц органов внутренних дел в части лицензирования и контроля в сфере негосударственной (частной) охранной или (и) сыскной (детективной) деятельности;

устанавливает требования к ведению органами внутренних дел учета граждан и юридических лиц, имеющих право на осуществление негосударственной (частной) охранной или (и) сыскной (детективной) деятельности, а также используемого ими оружия и специальных средств.

    Письмо Пенсионного фонда РФ от 16 сентября 2005 г. № АК-08-26/9834 «О снятии с учета индивидуальных предпринимателей, глав крестьянских (фермерских) хозяйств и частных детективов, государственная регистрация которых утрачивает силу с 1 января 2005 года» регулирует порядок снятия с учета частных детективов, государственная регистрация которых утрачивает силу с 1 января 2005 г.

    Письмо Министерства финансов РФ от 23 октября 1992 г. № 99 «О порядке и размерах платежей при выдаче лицензий на осуществление частной детективной и охранной деятельности» определяет порядок и размеры платежей при выдаче лицензий органами внутренних дел гражданским и юридическим лицам, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность на территории Российской Федерации.

    Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной и охранной деятельности» определяет:

перечень объектов, подлежащих государственной охране;

перечень видов специальных средств, используемых в негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности;

перечень видов вооружения охранников;

правила применения частными детективами и охранниками специальных средств;

нормы обеспечения негосударственных (частных) охранных организаций оружием и патронами.

    Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 600 «Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности» определяется порядок лицензирования негосударственной (частной) охранной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, учрежденными специально для оказания охранных услуг, и негосударственной (частной) сыскной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, для которых сыскная деятельность является основным видом занятости.

    Особое место в рассматриваемой системе правовых актов занимают законодательные акты, регулирующие оборот гражданского и служебного оружия. Прежде всего правоотношения, возникающие при обороте гражданского и служебного оружия, регламентируются Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии». Практика реализации предписаний названного акта свидетельствует о неоднозначном толковании его норм, регулирующих вопросы хранения оружия у юридических лиц.

    Общие условия хранения оружия, многократно продублированные в постановлении Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации» (далее — Постановление Правительства РФ № 814) и приказе МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21 имля 1998 г. № 814» (далее — Приказ МВД России № 288), содержатся в ст. 22 Федерального закона «Об оружии». В соответствии с положениями данной статьи гражданское и служебное оружие должно храниться в условиях, обеспечивающих его сохранность и безопасность хранения и исключающих доступ к нему посторонних лиц.

    Для юридических и физических лиц, граждан Российской Федерации такие правила уточняются Постановлением Правительства РФ № 814. Этот документ предписывает:

юридическим лицам хранить оружие и патроны в изолированных помещениях, специально оборудованных для этих целей, оснащенных техническими средствами охраны и другими средствами защиты, в запирающихся на замок сейфах или металлических шкафах;

физическим лицам — гражданам Российской Федерации хранить оружие и патроны по месту проживания с соблюдением условий, обеспечивающих сохранность оружия, исключающих доступ к нему посторонних лиц, в запирающихся на замок сейфах либо металлических шкафах, ящиках из высокопрочных материалов или в деревянных ящиках, обитых железом.

    Однако в законодательных актах отсутствуют четкие формулировки основных понятий — сохранности, безопасности, исключения доступа посторонних лиц. Между тем от четкой формулировки зависит очень многое. Трактовать нормы расширительно не всегда допустимо, и в данном случае просто не представляется возможным определить, что именно имел в виду законодатель под перечисленными понятиями.

    На практике нередки случаи, когда частное охранное предприятие размещает свой сейф с оружием в комнате, предоставленной по договору аренды с множественностью лиц на стороне арендатора, либо заключает договор об осуществлении сторожевой (централизованной) охраны. В результате в одной хорошо охраняемой комнате размещаются сейфы нескольких независимых частных охранных предприятий. Конечно, органы УВД, полагая, что данными действиями нарушаются принципы сохранности, безопасности и исключения доступа посторонних лиц в помещение, где хранится оружие, выносят предписание об устранении данных нарушений под угрозой лишения лицензии на осуществление частной охранной деятельности.

    Необходимо заметить, что приобретение и оборудование помещения для хранения оружия и патронов требует значительных финансовых вложений. Согласно положениям инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России № 288 (далее — Инструкция), оружие должно храниться юридическими лицами в сейфах, шкафах, пирамидах и ящиках, установленных в специально оборудованных помещениях, в разряженном состоянии, со спущенным курком, поставленным на предохранитель, чистым и смазанным, отдельно от патронов.

    На оружие, закрепленное за работниками юридических лиц, в сейфе, шкафу, пирамиде или ящике крепятся бирки с указанием вида, модели и номера оружия согласно описи и книге номерного учета и закрепления оружия. Металлические шкафы и ящики для хранения оружия должны закрываться на замок и иметь толщину не менее 2 мм, для хранения порохов, патронов и изделий, содержащих пиротехнический заряд либо пиротехническое метаемое снаряжение, — не менее 3 мм, а используемые для перевозки оружия воздушным транспортом — не менее 1,6 мм.

    Сейфы, шкафы, пирамиды, ящики и стеллажи размещаются в помещениях не ближе 1,5 м от входных дверей и 0,5 м от оконных проемов, а ящики с патронами и аэрозольными упаковками — не ближе 1 м от отопительных устройств. Расстояние перед сейфами, шкафами и пирамидами должно обеспечивать возможность беспрепятственного открывания их дверей. На каждый сейф, пирамиду, шкаф и ящик заводится опись, в которой указываются виды хранящегося оружия, его количество и номера, а также прикрепляется бирка с указанием названия и порядкового номера согласно описи помещения, наименования подразделения (юридического лица), в пользовании которого находится оружие, а также фамилии и инициалов лица, ответственного за сохранность оружия, и номера его печати или оттиска пломбира.

    Стены, перегородки, потолок и пол помещений должны быть капитальными: кирпичная или каменная кладка толщиной не менее 360 мм, бетонные стеновые блоки толщиной не менее 200 мм, бетонные блоки в два слоя, каждый толщиной не менее 90 мм, железобетонные панели толщиной не менее 180 мм. Элементы строения, не отвечающие указанным требованиям, закрываются стальной решеткой, прутья которой должны иметь диаметр или ширину в сечении не менее 16 мм, а размер ячеек — не более 150x150 мм. При возведении внутренних стен допускается их выполнение из спаренных гипсобетонных панелей толщиной не менее 80 мм каждая с проложенной между ними указанной металлической решеткой.

    Для усиления стен разрешается использование других специальных материалов, не уступающих по техническим характеристикам указанным конструкциям согласно заключениям экспертно-криминалистического подразделения органа внутренних дел либо ГУ НПО «Специальная техника и связь» МВД России.

    Таким образом, для обеспечения всех требований, содержащихся в Инструкции, юридическому лицу помимо немалых финансовых средств необходимы незаурядные организационные способности, чтобы отыскать в городе подобное помещение, выкупить его, а затем получить все разрешения для полной его перепланировки. Если у небольшого частного охранного предприятия всего две-три единицы оружия, ему все равно придется приобретать комнату в собственность и оборудовать ее именно по такому принципу, соблюдая принципы изолированности, безопасности и т. д.

    В судебной практике нет однозначного подхода к разрешению дел этой категории. За последние шесть лет в судах кассации было рассмотрено 12 подобных дел, причем в половине случаев постановления вынесены в пользу частных охранных предприятий, а предписания и решения органов УВД отменены. До Президиума ВАС РФ дошло лишь одно такое дело, которое должно было поставить точку в споре. Приведем некоторые подробности сложившейся ситуации.

Общество с ограниченной ответственностью — частное охранное предприятие занимается частной охранной деятельностью и на основании лицензии осуществляет хранение служебного оружия и патронов к нему в принадлежащем ему на праве аренды сейфе, который находится в специально оборудованном помещении. Кроме имущества данного частного охранного предприятия в том же помещении находятся сейфы еще нескольких предприятий, охрану которых также обеспечивает арендодатель.

    УВД провело проверку частного охранного предприятия, в ходе которой установило ряд нарушений законодательства о хранении оружия. При этом техническая укрепленность указанного помещения согласно акту обследования соответствует установленным требованиям, что УВД не оспаривалось. В адрес предприятия было направлено предписание, оформленное письмом, которым обществу со ссылкой на п. 55 Постановления Правительства РФ № 814 и п. 177 Инструкции было предписано в определенный срок оборудовать собственную комнату для хранения оружия в соответствии с требованиями раздела XX Приказа МВД России № 288.

    He согласившись с указанным предписанием, частное охранное предприятие обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Три суда разных ступеней пришли к выводу о том, что наличие оружия нескольких юридических лиц в одном оборудованном помещении не создает угрозы для основанного на законе хранения оружия и патронов к нему.

    Президиум ВАС РФ пришел к другому выводу.

    Коллегия судей указала, что оружие и патроны в соответствии с требованиями, установленными МВД России, подлежат хранению в изолированных помещениях, специально оборудованных для этих целей, оснащенных техническими средствами охраны и иными средствами защиты, в запирающихся на замок сейфах или металлических шкафах. Согласно абз.13 п. 169.6 Инструкции пропускной режим и режимы в комнатах для хранения оружия должны обеспечивать сохранность оружия и патронов, безопасность их хранения, исключая доступ к ним посторонних лиц в период хранения, выдачи, приема, заряжания, разряжания, обслуживания и проведения контрольно-проверочных мероприятий.

    Как гласит п. 177 Инструкции, в случае хранения в одном помещении оружия нескольких подразделений юридического лица приказом руководителя назначается ответственный за сохранность оружия в каждом подразделении. При этом оружие подразделений должно храниться в сейфах, шкафах, пирамидах и ящиках отдельно и опечатываться лицами, ответственными за сохранность оружия в каждом подразделении.

    В комнате для хранения оружия, где находится арендуемый заявителем сейф, одновременно хранят оружие также в сейфах пятнадцать других юридических лиц. Сохранность оружия и боеприпасов в помещении обеспечивается не заявившим о своей невиновности частным охранным предприятием, а арендодателем, заключившим договор о централизованной охране с УВД.

    Таким образом, по мнению Президиума ВАС РФ, не были обеспечены безопасность и сохранность хранения оружия, не исключена возможность доступа посторонних лиц в период хранения, выдачи, приема, заряжания, разряжания и обслуживания оружия, что является нарушением Федерального закона «Об оружии» и изданных во исполнение его иных нормативных актов.

    Следует отметить, что весьма необычна ссылка Президиума ВАС РФ на п. 177 Инструкции, в котором говорится о подразделениях юридического лица: в рассматриваемом споре речь шла о независимых друг от друга юридических лицах, но аналогия должна была в любом случае подтвердить позицию частного охранного предприятия, а не судьи-докладчика.

    Обратим внимание также на тот факт, что обжалуемое предписание вопреки требованиям всех правовых актов было направлено предприятию в форме письма. К тому же указанным предписанием на частное охранное предприятие возложена нигде и никем не установленная обязанность — приобрести в собственность помещение для хранение оружия и патронов к нему. Даже для получения лицензии на приобретение оружия этого не требуется. Согласно п. 17 Инструкции для получения лицензий на приобретение оружия и патронов при первоначальном обращении руководители организаций должны представить в орган внутренних дел среди прочих документы, подтверждающие законность владения (использования) помещений, зданий и складов для хранения или размещения оружия и патронов. То есть ни о каком праве собственности речи не идет. Что это, если не ограничение предпринимательской деятельности?

    В данном случае, как в других ему подобных, органы внутренних дел применяют неправильную трактовку положений Федерального закона «Об оружии». По мнению органов внутренних дел, речь идет о передаче огнестрельного оружия на хранение юридическому лицу, не являющемуся собственником оружия, что само по себе недопустимо. Однако недопустимо на самом деле другое — а именно отождествление договора хранения и договора об осуществлении сторожевой охраны. Это отмечают ведущие цивилисты страны4. Конечно, нельзя отрицать их сходство, которое состоит в их направленности на достижение одной и той же цели — обеспечить сохранность имущества. Однако в первом случае сохранность имущества обеспечивается путем его передачи во владение хранителю. При заключении договора сторожевой охраны имущество не выходит из обладания собственника, который лишь привлекает для его охраны специализированную организацию. Что касается нормативного регулирования правоотношений, то договор хранения — это самостоятельный вид договора, регламентированный главой 47 ГК РФ, договор сторожевой, или, как в нашем случае, централизованной охраны, — разновидность договора возмездного оказания услуг.

    Хранение гражданского и служебного оружия и патронов к нему гражданами и юридическими лицами (субъектами хранения), которое упоминается в ст. 22 Федерального закона «Об оружии», — это владение, т. е. реальное обладание оружием и патронами, не находящимися непосредственно при обладателе (субъекте хранения).

    При заключении договора охраны помещения для хранения оружия ни само помещение, ни тем более хранящееся в нем в запирающихся на замок сейфах или металлических шкафах оружие не выходят из обладания субъекта хранения. Организация, осуществляющая охрану помещения, в котором находится оружие, не имеет доступа к этому оружию.

    Таким образом, заключение договора охраны помещения, в котором находится огнестрельное оружие, не предусматривает передачу оружия на хранение5.

    Тем не менее нельзя забывать, что речь идет об оружии — предмете чрезвычайно опасном, не случайно ограниченном в обороте. Возможно, поэтому Президиум ВАС РФ удовлетворил надзорную жалобу Управления внутренних дел и обязал изолировать сейф частного охранного предприятия в помещении, недоступном для других юридических лиц, тем самым создав прецедент и одновременно породив новую норму в праве.

    На наш взгляд, принуждать частное охранное предприятие к приобретению в собственность помещения для любых, пусть даже благих, целей неправомерно.



1    См.: Зайцева А. ЧОП почем? Человеческое лицо охранного бизнеса // Современный предприниматель. 2009. № 1.

2    Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 1992.30 апреля.

3 Иванова Е. Запретить все чопом (интервью с Г. Гудковым, членом Комитета Госдумы по безопасности) // ЭЖ-Юрист. 2007. №41.

4 См., напр.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1998. Ч. 2. С. 606. 8 Половова Л.В. К вопросу о хранении огнестрельного оружия //  Юрист. 2002. № 4.


© А.Б.Панов, при использования материалов ссылка на сайт строго обязательна.