Автор рассматривает правовую природу, особенности и актуальные проблемы института административной ответственности в науке административного права.

Ключевые слова: административная ответственность, субъекты административной ответственности, правосубъектность, деликтоспособность.

Concept of Administrative Responsibility

In the following article author deals with legal nature, features and actual issues of the administrative responsibility in the administrative law.

Key words: administrative responsibility, persons of administrative responsibility, legal personality, legal responsibility.

Административная ответственность является наиболее распространенным видом юридической ответственности. Этот институт активно участвует в обеспечении правопорядка и повышении гарантий защищенности прав граждан, юридических лиц и тем самым приобретает значимость эффективного правового способа воздействия на общественные отношения.

В российской науке административного права сформировались и продолжают развиваться различные взгляды на роль, содержание, принципы административной ответственности. Такие вопросы, как порядок применения административной ответственности, порядок осуществления производства по делам об административных правонарушениях определенными субъектами административной юрисдикции, всегда являлись предметом научных исследований и острых дискуссий в науке административного права. Рассматриваемый институт очень хорошо известен в юридической литературе.

В дореволюционной науке это труды И.Е. Андриевского, А.Д. Градовского, В.О. Дирюжинского, Н.М. Коркунова, Н. Муравьева, А. Трифонова, И. Тарасова, В. Фукса1. Советский период (до 1984 г.) представлен многочисленными работами по теории административной ответственности таких административистов, как И.Н. Ананов, Д.Н. Бахрах, В. Власов, И.А. Галаган, С.М.Гурвич,В.Н.Дурденевский,М.Д.Загряцков,А.Е.Лу-нев, П.Н. Карадже-Искров, Л.Л. Попов, В.Д. Сорокин, Н.Г. Салищева, С.С. Студеникина, М. Турубинер2.

Современный период знаменателен трудами по административной ответственности А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Ве-ремеенко, В.А. Власова, В.В. Денисенко, А.С. Дуген-ца, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, ГА. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, М.И.Никулина,Л.Л.Попова,Б.В.Россинского,П.П.Сер-кова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, А.И Стахова, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и других ученых-административистов.

Как отмечается в юридической литературе, в настоящее время институт административной ответственности создает условия и предпосылки для возникновения и развития специфических материально-правовых и процессуальных отношений, становится возможным разрешение возникающего конфликта по поводу административной противоправности, предусмотренной объективной стороной состава административного правонарушения с учетом определенного баланса публичных и частных интересов. Такой баланс положительно сказывается на правопорядке в целом, на стабильности общественной жизни. Из всего этого следует, что институт административной ответственности является правовым механизмом, с помощью которого российское общество способно противостоять неправомерному поведению цивилизованным способом, отвечающим международно-правовым нормам5.

Ни в действующем в настоящее время КоАП РФ, ни в действовавшем ранее КоАП РСФСР легального определения административной ответственности не закреплено. Представляется, что отсутствие определения административной ответственности на законодательном уровне следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числе и субъектами административной ответственности.

Как отмечают правоведы, более 50 лет исследователи пытались сформулировать понятие административной ответственности, которые И.В. Тимошенко разделяет натри исторических периода: до 23 октября 1980 г.; с 1984 по 2001 гг.; современный период4.

период до 23 октября 1980 г. — дата принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях — большинство ученых, занимавшихся исследованием вопросов административной ответственности в этот период, определяли содержание этого юридического понятия, опираясь на сформулированное О.Э. Лейстом фундаментальное положение теории права о том, что «ответственность — это применение и реализация санкций в случае правонарушения», то есть административную ответственность понималась как реализация мер «административного взыскания»5;

период после принятия названных основ, а затем (в 1984-1985 гг.) и соответствующих кодексов союзных республик об административных правонарушениях, в частности КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г. Для характеристики этого периода в эволюции понимания административной ответственности следует привести понятие этой ответственности, сформулированное в монографии «Административная ответственность» под редакцией В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина: «Административная ответственность есть институт административного принуждения, состоящий в претерпевании лицами административных взысканий по перечню ст. 12 Основ за административные правонарушения, признаваемые в качестве таковых особенной частью кодексов союзных республик об административных правонарушениях и некоторыми другими актами»6;

современный период — период после принятия в декабре 2001 г. и вступления в силу с 1 июля 2002 г. ныне  действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях, который можно описать на основе мнения, высказанного К.С. Вельским: «...отсутствие определения административной ответственности в КоАП обедняет его содержание, лишает стержневой направленности содержащихся в нем правовых норм, позволяет правоприменителю трактовать нормы Кодекса произвольно, при желании — в соответствии со своим видением»7.

В современной теории права юридическая ответственность понимается как реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю мер принуждения, поскольку оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке. П.П. Серков определяет юридическую ответственность как особую правовую форму реакции государства на защиту публичных и частных интересов, заключающуюся в совокупности установленных государством материальных и процессуальных правовых норм в целях понуждения правонарушителя, добровольно не желающего соблюдать установленные нормы поведения, к должному поведению и возложения обязанности претерпевать неблагоприятные для него последствия, а также достижения цели предупреждения правонарушений8.

Как уже отмечалось, единого, общенаучного, комплексного, определения понятия «административная ответственность» не существует, в связи с чем в современной юридической литературе предпринимаются попытки дать такое определение данного правового института. Например, Б.В. Российский под административной ответственностью понимает вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение9. О.В. Панкова отмечает, что административная ответственность выражается в применении к лицу, совершившему административное правонарушение, предусмотренной административно-правовой нормой закона меры принудительного воздействия в виде административного наказания, ограничивающего личные и имущественные права этого лица10. П.П. Серков понимает под административной ответственностью комплексный правовой механизм реагирования государства на проявление административной противоправности, содержащий материально-правовые основания и процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях. Основу (основания) административной ответственности, по мнению ученого, составляют дифференцированная административная противоправность, состав административного правонарушения, административное наказание (материально-правовой аспект) и процессуальная форма11.

При наличии юридического факта совершения административного правонарушения — включается механизм санкции правовой нормы, и санкция из потенциальной возможности применения наказания преобразуется в действительное административное наказание.

В административном праве из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности. Следовательно, административная ответственность — это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.

В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Сущность административного наказания определяется его целями, основаниями, порядком и субъектами применения, которые значительно отличаются от других административно-принудительных мер — административно-предупредительных, административно-восстановительных и мер административного пресечения.

Административные наказания — вид административно-принудительных мер. Статья 3.1 КоАП РФ устанавливает, что административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). Административные наказания существенно отличаются от иных мер административного принуждения, прежде всего своей функционально-целевой направленностью. Только административное наказание является установленной государством мерой ответственности за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния нарушителя.

Содержание административных наказаний определяется характером управленческих отношений, регулируемых и охраняемых нормами административного права, спецификой посягательств (правонарушений) на эти отношения. В то же время особенность правонарушений в сфере государственного управления состоит в том, что ими причиняется, как правило, нематериальный вред (ущерб), восполнить или загладить который обычно невозможно. Вот почему содержание административно-правовых санкций, охраняющих общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти, носит наказательный, а не восстановительный характер, т.е. они содержат обязанность виновного понести наказание, претерпеть определенные лишения, существенно затрагивающие личность, ущемляющие ее права и блага. Содержание административных наказаний состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. Так, применение административного ареста влечет краткосрочное лишение свободы, а штраф и конфискация связаны с материальными потерями.

Согласно действующему законодательству административные наказания характеризуются той особенностью, что их назначает широкий круг субъектов административной юрисдикции государственных органов и должностных лиц. При этом административные наказания применяются как в единоличном, так и в коллегиальном порядке: должностными лицами органов исполнительной власти — единолично; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, административными комиссиями, созданными при соответствующих органах местного самоуправления, — коллегиально; судами (судьями) — коллегиально и единолично.

Еще в советском административном законодательстве существовала ответственность социалистических организаций. Но уже в начале 60-х годов от нее фактически отказались.

Долгое время вопрос о привлечении юридического лица к административной ответственности носил дискуссионный характер. В теории высказывались точки зрения, что этот институт чужд Кодексу и разрушает цельность его предмета регулирования.

Таким образом, можно сказать, что в КоАП РСФСР вопросы административной ответственности юридических лиц не регламентировались. Однако законодательное закрепление административной ответственности юридических лиц имело место в ряде законодательных актов, принятых в период действия КоАП РСФСР: Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 г. № 1103-1; Таможенный кодекс РФ от 18.06.1993 г. № 5221-1; Закон РФ «О стандартизации» от 10.06.1993 г. № 5154-1; Закон РФ «Об обеспечении единства измерений» от 27.04.1993 г. №4871-1 и др.

Судя по количеству законодательных актов, регламентировавших до введения в действие КоАП РФ административную ответственность юридических лиц, проблема административной ответственности хозяйствующих субъектов возникла под влиянием изменяющихся общественных отношений, экономических условий, вызванных возвращением частной собственности12.

Дискуссионность такой правовой категории, как ответственность юридического лица, вытекает из его сущности юридического лица как правовой фикции, что проявляется, в частности, в отсутствии у него рассудка и психического отношения к совершаемым им деяниям. Следовательно, является невозможным использование в отношении юридического лица классического понимания вины.

В действующем административном законодательстве вопрос о привлечении юридических лиц решен, и они выступают субъектами данной ответственности наравне с физическими лицами.

Общие принципы административной ответственности юридических лиц определяются в ст. 2.10 КоАП РФ. В соответствии с ч. 1 указанной статьи, юридические лица подлежат административной ответственности в случаях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ или законами субъектов об административных правонарушениях.

Признание юридического лица субъектом административной ответственности на уровне единого закона означает, что в случае привлечения юридического лица к административной ответственности на него распространяются в равной мере общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, правила назначения административных наказаний, процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, вынесения решения о привлечении к ответственности и его исполнения. Например, юридическое лицо, как и физическое, не может нести дважды административную ответственность за одно и то же административное правонарушение; юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом; юридическое лицо, как и физическое лицо, в случае совершения административного правонарушения подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Исключение составляют случаи, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу, например, невменяемость, совершение административного правонарушения группой лиц.

Установление административной ответственности юридических лиц в современной России также связывают со следующими факторами:

Возрастает количество и увеличиваются размеры юридических лиц, не находящихся под прямым контролем государства, в их руках сосредотачиваются огромные материальные и финансовые ресурсы, что делает затруднительным воздействие на них со стороны государства и в то же время дает этим лицам большие возможности, которые могут быть использованы во вред обществу.

Достаточно часто невозможно установить конкретное лицо, виновное в совершении правонарушения.

В пользу существования административной ответственности юридических лиц свидетельствует и наличие описанного зарубежными исследователями эффекта, заключающегося в том, что сдерживающие мотивы лица, включенного в коллектив, ослабевают под воздействием этого коллектива, и лицо, которое самостоятельно бы не совершило правонарушение, под воздействием моральной обстановки в коллективе, поощряющей нарушение закона «во благо фирмы», совершает правонарушение13.

Административная ответственность юридических лиц в современных условиях имеет не только правоохранительную, но и ярко выраженную фискальную направленность. Не случайно среди субъектов, наделенных правом осуществлять производство по делам об административной ответственности юридических лиц, немало органов, призванных осуществлять государственное регулирование экономической деятельности и финансов: налоговые и таможенные органы; органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг; федеральный антимонопольный орган и его территориальные подразделения; органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; органы валютного контроля и др.

Для наглядного примера фискального характера действия административной ответственности юридических лиц следует обратиться к данным, приводимым в Аналитической записке к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации в 2008 г. По 29 948 делам юридические лица и индивидуальные предприниматели были привлечены к административной ответственности, в том числе в виде административного штрафа. Подлежащая взысканию сумма по вынесенным решениям составила 366,5 млн руб.14

КоАП РФ проявляет к юридическим лицам повышенное внимание, признавая их субъектами значительного количества административных правонарушений: нарушений земельного законодательства; экологических правонарушений; нарушений в сфере строительства и производства стройматериалов; нарушений таможенных правил; нарушения налогового законодательства; незаконного осуществления банковской деятельности; нарушений антимонопольного законодательства: нарушений пожарной безопасности; нарушений санитарных и природоохранных правил; нарушений законодательства о применении контрольно-кассовых машин (ККМ); валютных правонарушений. Хотя каждый вид названных правонарушений имеет свои особенности, все они относятся к административным, поскольку административная ответственность юридических лиц распространяется на любые нарушения правовых норм (независимо от их отраслевой принадлежности), для которых характерен или доминирует административно-правовой метод правового регулирования (власти и подчинения).

Итак, административная ответственность юридических лиц — это применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством норм, правил, стандартов в целях государственного осуждения противоправной деятельности юридических лиц и выполнения возложенных на них обязанностей.

Важно заметить, что юридическое лицо — субъект административной ответственности, но не субъект административного правоотношения.

Также необходимо указать, что публичный орган власти, на наш взгляд, не может быть субъектом административной ответственности. Почему? Во-первых, определение юридического лица содержится в ст. 48 ГК РФ: «Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету»; соответственно, будучи создано главным образом на основе анализа частноправовых, коммерческих отношений, это определение не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров — глав муниципальных образований. Тенденция к расширению понятия юридического лица и видов таких лиц обозначилась уже давно. В зарубежном законодательстве вслед за коммерческими организациями юридическими лицами были признаны сначала некоторые некоммерческие организации: профсоюзы, национально-культурные автономии, т.е. объединения граждан по этническому признаку, религиозные организации, некоторые территориальные публичные коллективы (муниципальные образования), позже — политические партии и другие общественные или иные некоммерческие организации. Органы государства, субъектов федераций, муниципальных образований пока не фигурируют в качестве юридических лиц в известном нам зарубежном законодательстве, по крайней мере в широком масштабе. Они рассматриваются чаше всего лишь как представители соответствующих публично-правовых образований15. На сегодняшний день государственные органы признаются бюджетными учреждениями для целей участия от  собственного имени в гражданско-правовых, бюджетных и некоторых иных отношениях. Однако в рамках непосредственного осуществления публичных функций государственные и муниципальные органы участвуют в имущественных отношениях не от собственного имени, а реализуют правосубъектность соответствующего публичного образования. Таким образом, их правовое положение двойственно: в первом случае органам власти вполне достаточно иметь статус бюджетного учреждения, а во втором — права юридического лица им не нужны вовсе. В этом состоит принципиальное отличие органов власти от тех действительно уникальных организаций, которые всегда выступают от собственного имени в качестве имущественно обособленных субъектов, в том числе в рамках осуществления публичных функций. К примеру, нести имущественную ответственность за издание незаконного нормативного или индивидуального акта будет Банк России или Госкорпорация «Росатом», но не Российская Федерация; Агентство по страхованию вкладов, в отличие от налоговых органов, от собственного имени и в свою пользу осуществляет принудительный сбор страховых взносов. Таким образом, в условиях, когда государство и муниципалитеты признаются самостоятельными субъектами гражданского права, нет первостепенной необходимости признавать их органы особыми публичными юридическими лицами, что в последнее время особенно часто предлагается, принимая во внимание наличие у них статуса обыкновенного бюджетного учреждения в случае участия в имущественных отношениях от собственного имени. В судебной практике нередки случаи привлечения госорганов к административной ответственности. Однако недостатки законодательства, увы, не позволили однозначно говорить о скором решении этой неоднозначной проблемы.

С учетом всего вышеизложенного и последовательно разделяя идею исследователей о том, что «категория "административная ответственность" должна стать одной из ключевых (определяющих), наряду с административным правонарушением и административным наказанием, для формирования всего понятийного аппарата соответствующей отрасли российского законодательства»16, в главу 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность» следует, на наш взгляд, добавить статью следующего содержания:

«Статья 2.2.1. Административная ответственность.

Административная ответственность — это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной настоящим Кодексом процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения».

Панов Алексей Борисович,

аспирант Российской академии правосудия

117418, г. Москва, Новочеремушкинская ул., д. 69, корп. А

1См., напр.: Коркунов Н.М. Очерктеорий административной юстиции. СПб., 1885; Тарасов И. Личное задержание как полицейская мера безопасности. СПб., 1886; Трифонов А. О мерах принуждения по прусскому и нашему законодательствам. СПб., 1886.

2См., напр.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве // Административная юстиция. Конец XIX — начало XX в.: хрестоматия. Т. 1.С. 240; Карадже-Искров П.Н. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927; Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.—Л.:ОГИЗ, 1929; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1976; Лунев А.Е. Государственный контроль в СССР. М., 1951;ПоповЛ.Л.Убеждениеипринуждение.М., 1968; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Студеникин С.С. Советская административно-правовая норма и ее применение : дисс.... д.ю.н. М., 1949.

3Серков П.И. Понятие административной ответственности // Закон. 2010. № 8. С. 97.

4Тимошенко И.В. Понятие административной ответственности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2009.№ 2. С. 74.

5Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М, 1962. С. 5.

6Административная ответственность в СССР / под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988. С. 4.

7Вельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. №12. С. 12.

8Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис.... д.ю.н.
М.,2010.

9 См.: Российский Б.В. Административная ответственность: курс лекций. М., 2004. С. 1.

10См.: ГТанковаО.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: научно-практическое пособие / под ред. Н.Г. Салищевой. М., 2009. С. 10.

11Серков П.П. Указ. соч. С. 14.

12 См.: Сорокин ВД. Комментарий избранных мест Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях//СПб. : Юридическая мысль, 2002. № 4(10). С. 26-27.

13 См.: Морозова Н.А. Административная ответственность юридических лиц: история, теория, практика : автореф. дисс.... к.ю.н. Екатеринбург, 2004. С. 14.

14Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «Аналитическая записка к статистическому отчету
о работе арбитражных судов Российской Федерации в 2008 году» //Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010
№ 6. С. 87.

16Тимошенко И.В. Понятийный аппарат законодательства об административной ответственности: состояние и на
правления развития: дисс.... д.ю.н. Ростов н/Д, 2006.