1. Понятие эффективности правового регулирования. Социальная эффективность и достижение цели правового регулирования

Проблема эффективности правового регулирования встает в любой сфере, в которой нормативно-правовыми средствами осуществляется деятельность, направленная на получение дополнительных социальных благ, к которым относится и сохранение существующих социальных ценностей.

Общество и отдельные индивиды стремятся посредством использования сложившихся социальных институтов, в том числе такого как правовое регулирование, повысить степень удовлетворения своих потребностей. Д. Фридман отмечал, что любой экономический анализ включает, наряду с предсказанием последствий юридических правил и их содержания, определение, «какие юридические правила экономически эффективны» и рекомендации относительно того, «какими они должны быть» [1].

Административная ответственность представляет собой наиболее распространенный на сегодняшний день в Российской Федерации вид ответственности, связанный с мерами властного принуждения, ограничением прав и свобод частных лиц по сравнению с установленными Конституцией РФ и поэтому опасный социальный институт. Одно это уже обуодвливает целесообразность и необходимость исследования эффективности его действия.

Обеспечение и оценка эффективности действия права, его результативности, полезности сопряжено со многими трудностями, среди них выделают такие как:

1. -размытость понятия эффективности. Поэтому само оно употребляется обычно либо с определением «социальная», «экономическая», либо с указанием на объект эффективности - «эффективность права», «эффективность мер охраны социальных ценностей», «эффективность экономики»;
   

2. -неопределенным является и среда использования понятия «эффективность». Оно может рассматриваться как оценка состояния некоего процесса либо как способ реализации целей;
   

- сложным является соотношение эффективности правового регулирования с иными социальными категориями, в частности справедливостью, что политически выражается в соотношении авторитаризма, либерализма, демократии; соотношения государства, общества и личности; экономически - в противоречии между необходимостью получения максимума благ [2].

Как правило, под эффективностью законодательства понимается результативность его действия. Термин «эффективность» происходит от латинского «effectus» - результат, следствие каких-либо причин, действий.

Критерий эффективности - получение запланированного результата действия. Эффективность - всегда результат целенаправленного действия.

Таким образом, если речь идет об эффективности правового регулирования в какой- либо сфере, понимание эффективности ставит вопрос о целях указанного законодательства. В широком смысле слова эффективность может быть даже при отрицательном результате, недостижении цели законодателя. Тогда можно различать как положительную, так и отрицательную эффективность. Последняя может быть положена в основу при совершенствовании законодательства. Однако применительно к разработке вопроса о критериях эффективности законодательства и путях ее увеличения под эффективностью следует понимать только положительную эффективность - реальное достижение цели правового регулирования.

Как отмечают А.С. Пашков, Л.С. Явич, «...норма права социально эффективна, если соответствует объективным потребностям развития общества, она предусматривает оптимальный вариант поведения, требуемого для достижения научно обоснованной цели, и реально обеспечивает наступление фактического результата, соответствующего этой цели» [3].

В свое время В.П. Казимирчук верно отметил, что «...знание природы правового регулирования, его пределов и условий функционирования и эффективности предполагает, прежде всего, раскрытие его механизма как с юридической, так и с социальной стороны. Право выступает в качестве мощного рычага преобразования общественных отношений, но при условии, когда достаточно ясно представляется, каким путем, с помощью каких средств правовые требования, нормативные предписания законов и иных нормативных актов переводятся в социальное поведение на всех уровнях его действия» [4].

Понятие «цель» не является чисто юридическим. При определении понятия «цели юридической ответственности» следует исходить из категории «цель» в философском понимании. Цель - это некий идеальный положительный результат, для достижения которого предпринимаются какие-либо действия. Для того чтобы начать действовать, нужно поставить некоторые цели или единую цель. Цель является идеальным внутренне побуждающим мотивом.

В философии цель понимается как сознательное предвосхищение результата, на достижение которого направлены или будут направлены действия субъекта, как духовное образование, как мысленно представляемая ценность [5].

В философии выделяются следующие виды целей: абсолютная, всеобщая и частная, движущая, имманентная, истинная, конечная, объективная и субъективная, особенная, политическая, религиозная, реальная и нереальная [6]. Более того, в настоящее время в философии сложилось несколько подходов в учении о цели и целесообразности - телеологии. Антропоцентрический исходит из положения, что все существует ради человека, метафизический - из конечной цели, господствующей над процессом мирового развития, трансцендентный - из признания потустороннего целеполагающего существа, находящегося вне мира. Имманентный учит, что цель заключена в самой природе вещей [7].

Цель, по мнению большинства современных философов, есть феномен, связанный с человеком, его сознанием, волей и трудовой активностью. Таким образом, нельзя сказать, что цель - это только идеальная модель, цель человека представляет собой известное единство материального и идеального: объективна по содержанию, субъективна по форме. Цель объективна потому, что определяется условиями жизни общества, является идеальной моделью материального мира; субъективна потому, что выражает интересы людей и является желаемым результатом их деятельности, является формой реализации идеального.

Юридические науки чаще всего понимают «цель» как нечто объективное, иногда подменяя ее такими понятиями, как «итог», «результат», «последствие» или «объект» деятельности.

Результат деятельности может как совпадать с целью, так и отличаться от нее. Деятельность - это активность в соответствии с некоей целью, которая должна привести к цели. В случае, когда результат совпадает с целью, можно говорить об эффективности деятельности.

К.В. Шундиков определяет юридическую цель «как идеально предполагаемую и гарантированную государством модель какого-либо социального состояния или процесса, к достижению которой при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правореализаторской деятельности» [8].

В юриспруденции различают следующие цели: права, отраслей права, правовых институтов, правового регулирования, судопроизводства, юридической ответственности, наказания, санкций, правонарушения, нормативно-правовых актов.

Цели, формируемые в нормах права, должны удовлетворять двум условиям: во-первых, соответствовать по своему содержанию объективным закономерностям (т.е. быть истинными) и, во-вторых, быть обеспеченными реальными средствами своего осуществления (т.е. быть реальными) [9].

Можно предположить, что цель охватывается содержанием права, носит нормативный характер или что в содержание права входят сведения о цели законодателя. В некоторых случаях цель входит в содержание права, нормативна, а в других ее необходимо выводить логически или применять телеологические методы толкования. Но нормативность юридической цели общеобязательна, т.к. абсолютное большинство целей в праве - это указание не просто на желаемый результат, но на обязательное направление поведения. Юридическая цель - императивно заданное устремление. Данное качество делает ее эффективным регулятором социальных отношений [10].

Некоторые ученые настаивают на том, что цель юридической ответственности - категория субъективная, а не объективная. Они утверждают, что об объективности можно вести речь только в плане тех условий, которые предопределяют постановку цели юридической ответственности.

О.М. Иванова указывает, что можно говорить об объективности и субъективности правовой цели в любом случае, потому что общество рассматривается нами как бытие духовной жизни человека, «зрелость которой обусловливает меру его (человека) воссоединения с другими, следовательно, как усилие к духовной гармонии в себе самом. Не духовная жизнь обслуживает материальную, а материальная отражает состояние духовной» [11].

«Измерение эффективности конкретных правовых норм, - отмечают В.В. Глазырин и В.И. Никитский, - выдвигает обычно ряд общих для любого исследования эффективности вопросов. Общих в том смысле, что ответы на эти вопросы необходимо получить в каждом исследовании эффективности, хотя их содержание, естественно, в каждом случае различно» [12]. Первым из подобных вопросов является вопрос о том, нуждаются ли нормы в изучении их с точки зрения эффективности, то есть существует ли социальная проблема, заключающаяся в том, что состояние социального процесса, в регулировании которого участвуют правовые нормы, отклоняется от целей, поставленных управляющей системой. Выявление социальной проблемы выдвигает следующий вопрос: насколько эффективны правовые нормы, призванные участвовать в решении данной проблемы. Если выясняется, что уровень эффективности соответствующих норм недостаточен, возникает вопрос о том, в чем состоят причины подобного положения. Определив причины недостаточной эффективности правовых норм, исследователь может, как правило, перейти к конструированию обоснованных предложений по их совершенствованию.

При исследовании эффективности правовых норм широко применяется конкретно-социологический метод как в науке уголовного права и криминологии, так и в государственном, административном праве.

Анализируя социальную эффективность правового регулирования, можно выделить два уровня эффективности - эффективность законодательства и эффективность действия принятого нормативного положения. Таким образом, можно выделить три условия эффективности правовых норм:

1. -условия, относящиеся к самой норме;
   

2. -условия, относящиеся к деятельности правоприменительных органов;
   

3. -условия, связанные с правосознанием и поведением граждан.
   

В.П. Грибанов, исследуя законодательство, к условиям, обеспечивающим его эффективность, относит качество законодательной деятельности и условия, связанные с адресатом правовой нормы [13]. Тем не менее любая законодательная норма независимо от качества подготовки действует недостаточно эффективно или вовсе бездействует, если не пользуется поддержкой большей части населения, граждан, а применительно к административной ответственности - правоприменительных органов и должностных лиц.

Под качеством принято понимать совокупность свойств, признаков, особенностей, отличающих предмет или явление от других, придающих ему определенность. Качество проявляется здесь через свойства. Совокупность свойств какого-либо предмета составляет его качества. Качества - характеристика какого-либо предмета или явления.

С.В. Поленина под качеством закона понимает его соответствие общественным потребностям на основании поставленных при издании закона целей [14].

В.В. Игнатенко при исследовании качества законодательства предлагает выделять следующие основные группы качественноправовых свойств законов субъектов РФ об административных правонарушениях: свойства правовой легальности, инструментально-правовые свойства и технико-юридические свойства [15].

Под свойствами правовой легальности предлагается понимать правовые свойства соответствия нормы права иным нормативно-правовым требованиям.

Инструментально-правовые свойства включают в себя качество статусной регламентации (качество законодательной регламентации статуса участников правоотношения), качество обеспечения закона правовыми средствами защиты прав участников правоотношения, качество обеспечения нормы права процедурами ее применения и юрисдикционно-правовых средств.

Технико-юридические свойства нормативно-правового регулирования - это правовые свойства техники изложения нормы. Они характеризуют качество структуры нормативного правового акта, качество соотношения формального и оценочного в норме, лингвистическое качество текста нормы.

Е.В. Серых справедливо отмечает, что качество правовых свойств нормы оказывает существенное влияние не на качество нормы, а на ее реализацию [16].

Е.В. Серых предлагает все признаки, которые образуют качество закона, разделить на два вида:

1. -признаки, характеризующие закон как форму права, нормативно-правовой акт, принятый компетентными органами;
   

2. -признаки, присущие нормам права, образующим непосредственное содержание закона как регулятора общественных отношений.
   

        При этом признаки первой группы неотъемлемый атрибут юридической нормы, их отсутствие превращает нормативный правовой акт в акт, лишенный свойства нормативности.

2. Эффективность юридической ответственности: цели охранительных норм

Итак, основным критерием эффективности правового регулирования является достижение цели такого регулирования. В сфере юридической, в том числе административной ответственности, можно выделить определенное своеобразие целеположений, которыми руководствуется законодатель и с которыми связана эффективность охранительных норм как таковых.

Под «целью юридической ответственности» следует понимать и установленные в нормативно-правовых актах задачи соответствующего законодательства, и цель деятельности по применению таких охранительных норм. Цели при установлении охранительной нормы, ее реализации и применении фактически совпадают только отчасти.

Таким образом, имеется два субъекта установления цели юридической ответственности. Во-первых, цели охранительных норм устанавливает законодатель в интересах общества и государства, от имени которых выступает. Во-вторых, субъектом установления цели является и субъект реализации, применения правовой нормы при наличии двух условий: цель по содержанию соответствует цели законодателя; способы ее достижения не противоречат установленным в законе, хотя и не обязательно могут иметь именно юрисдикционный характер [17].

Классификация целей различна. Так, цели права как социального института могут быть: непосредственными, ближайшими, отдаленными, общими, частными и промежуточными [18].

Выделяют следующие цели правовых норм: конечные и непосредственные; перспективные и ближайшие; главные и второстепенные; прямые и опосредованные; намеченные и вторичные [19].

Некоторые авторы описывают древовидную структуру целей, где цели конкретных норм определяют цели правовых институтов и отраслей права [20].

Если говорить именно о целях юридической ответственности, то среди них также выделяются общие и частные, главные, реальные и нереальные. К числу нереальных целей можно отнести, например, такую как устранение противоправного поведения в обществе.

Конкретизируя содержание целей юридической ответственности, необходимо выделить системные цели, общие цели для всех видов юридической ответственности, что не исключает наличия специфических целей, свойственных конкретным отраслевым видам ответственности [21].

А.П. Чирков классифицирует цели юридической ответственности на конечные и ближайшие (главные). Специфика его позиции заключается в том, что иерархия целей строится в зависимости от видов ответственности: принудительной, умеренно-позитивной, активнопозитивной [22].

Цели юридической ответственности можно разделить на общие и специальные. Цели юридической ответственности также делят на общие и частные, данное подразделение проходит как на уровне всего института юридической ответственности, так и на уровне отдельных видов юридической ответственности.

О.М. Иванова пишет, что цель юридической ответственности - это идеально предполагаемая, обеспечиваемая государством модель будущего развития общественных отношений, к достижению которой при помощи установления и применения норм юридической ответственности стремятся законодатель и правоприменитель, выраженная в желаемых результатах деятельности людей в обществе.

В качестве целей юридической ответственности указываются следующие: предупреждение правонарушений; сдерживание потенциального правонарушителя; побуждение правонарушителя выполнить надлежащим образом свои обязанности; создание упорядоченного состояния общественных отношений, их урегулированность, а также защита правопорядка; снижение уровня правонарушений; воспитание активной гражданской позиции, вытеснение из сознания граждан правового нигилизма; наказание правонарушителей; восстановление общественных отношений [23].

Говоря о целях охранительных норм, зачастую выделяют цели позитивной и негативной юридической ответственности, иными словами, добровольной и принудительной формы реализации юридической ответственности.

К целям негативной юридической ответственности относят: цель восстановления социальной справедливости, кара нарушителя, воспитание, снижение уровня правонарушений, стабилизация уровня правонарушений, то есть частная превенция правонарушений.

К целям позитивной ответственности можно отнести: создание упорядоченного состояния общественных отношений; обеспечение правомерного поведения, воспитание граждан в духе уважения к праву, активной гражданской позиции, то есть общую превенцию противоправного поведения.

С.С. Алексеев указывает, что главной, основной функцией юридической ответственности является штрафная, карательная, потому что она направлена на частную и общую превенцию правонарушений и играет «существенную роль в воспитании, переделке сознания людей» [24].

Цели юридической ответственности должны приводить к реальным ожидаемым социально положительным результатам, таким как создание условий для реализации прав и свобод граждан и других субъектов права, упрочение правопорядка, снижение уровня правонарушений. Существуют и чисто правовые цели юридической ответственности, служащие средством обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования.

Выделение и конкретизация целей юридической ответственности в рамках отраслей права является объектом отдельного исследования.

О.М. Иванова, впрочем, указывает следующие подходы к целям различных видов юридической ответственности:

1. -конституционная ответственность имеет своей целью устойчивую работу государственного аппарата и государства в целом. Она может выражаться в различных формах: роспуск парламента (или только нижней палаты), досрочное прекращение полномочий депутата парламента, отправка в отставку правительства и т.д.;
   

2. -в качестве целей административной ответственности вслед за И.А. Галагиным указывает такие цели, как «ликвидация преступности и искоренение всяких нарушений правопорядка; охрана общества и государства, интересов и прав граждан от правонарушений; кара, наказание виновных в правонарушениях в целях их исправления и перевоспитания, предупреждения совершения ими новых правонарушений; предупреждение совершения правонарушений иными неустойчивыми лицами»;
   

3. -относительно целей финансовой ответственности отмечает позицию А.А. Мусаткиной: «закрепление, упорядочивание и совершенствование финансовых отношений, формирование финансово-правомерного поведения (деятельности) субъектов финансовых отношений и стимулирование их правомерного поведения (деятельности); вытеснение из финансовых отношений действительного или предполагаемого финансово противоправного поведения; кара финансового правонарушителя; восстановление финансовых отношений и социальной справедливости; формирование финансовой и налоговой культуры, высокого уровня правосознания. Общими целями финансовой ответственности является обеспечение безопасности РФ, экономической стабильности, реализации прав и свобод человека и гражданина»;
   

4. -относительно целей гражданско-правовой ответственности указываются следующие точки зрения. А.А. Собчак считал, что «цель гражданско-правовой ответственности - обеспечение восстановления нарушенных имущественных прав лица путем возмещения нанесенного ему вреда за счет причинителя» [25]. Кроме того, он не соглашался с тем, что ответственность направлена на «достижение воспитательного эффекта, на осуждение и наказание правонарушителя». В.К. Мамутов, выделяя цели и функции гражданско-правовой ответственности, пополняет их «стимулирующей, компенсационной, учетно-информационной (сигнализационной, контрольной) и воспитательной» [26].
   

5. -относительной уголовно-правовой ответственности: «содержание уголовно-правовой ответственности складывается из требования возмещения морального вреда, нанесенного правопорядку, и порицания преступления, а регулирование посредством наказания правонарушителя имеет целью кару (возмездие), исправление и перевоспитание лица, совершившего преступление»;
   

6. -относительно международно-правовой ответственности и ее специфики П. Курис выделяет такие цели, как частное и общее предупреждение (превенция) и ликвидация последствий правонарушения [27].
   

2. 2.Эффективность административной ответственности
   

Функции административной ответственности представляют собой частный случай функций юридической ответственности в целом. И.А. Галаган предлагает все функции юридической ответственности разделять на две большие группы: организационные и специальные.

К первым предлагается относить такие функции как защита общества, государства и личности от правонарушений; правовосстановительные, идеологические, педагогические, психологические. Среди специальных функций исследователь выделяет штрафную, карательную функцию; исправление, перевоспитание виновного в правонарушении [28].

А.С. Дугенец указывает, что воспитательная функция на современном этапе реализуется посредством усиления наказания, повышения роли и места административной ответственности в системе общественных отношений.

Целями административной ответственности является охрана общественных отношений, прав и свобод граждан от любых противоправных посягательств. И.А. Галаган указывает, что соотношение между потребностями, целями и функциями административной ответственности выглядит следующим образом: потребности и интересы- цели - функции [29].

Административная ответственность, реализуемая через применение административных наказаний, по своим целям, основаниям, порядку и субъектам применения, характеру правоограничений существенно отличается от иных административно-принудительных мер.

Именно в контексте эффективности наказаний для целей административно-правового регулирования имеет смысл говорить об эффективности административной ответственности.

А.С. Дугенец отмечает, что правильное построение «лестницы наказаний» является одним из критериев эффективности административного наказания [30]. Каждый вид наказаний является ступенью, все они соединены воедино. Для эффективности имеет значение также равное расстояние между ступеньками - видами наказаний. Нарушение данного принципа существенно осложняет задачу по назначению наказания: если разница в уровне кары слишком велика, образуется своеобразный вакуум, мешающий индивидуализации ответственности; если эта разница мала, возникает конкуренция видов наказания.

В юридической литературе встречаются предложения о дополнении закрепленного в КоАП РФ перечня наказаний новыми видами. О необходимости закрепления в качестве административного наказания отзыва, приостановления, аннулирования лицензии пишет Д.В. Чермянинов [31].

М.С. Студеникина высказывает противоположное суждение: «Отзыв лицензии нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей правовой природе, определяемой их целевой направленностью, они являются не карательными санкциями, а мерами восстановительного характера или мерами пресечения административного правонарушения» [32].

А.С. Дугенец поддерживает предложение о дополнении перечня административных наказаний таким видом, как «обязательные работы», которые бы заключались в выполнении лицом, признанным виновным в совершении административного проступка, бесплатных общественно полезных работ в свободное от основной работы или учебы время [33].

Если говорить о понятии социальной эффективности административных наказаний, то следует признать, что единого подхода в науке к этому понятию нет.

По мнению Л.Л. Попова и А.П. Шергина, эффективность административных наказаний можно определить как соотношение результата их воздействия и соответствующих целей административно-правовых санкций [34].

А.С. Дугенец предлагает понимать под социальной эффективностью административных наказаний «достижение определенных законодателем целей охраны общественного правопорядка и обеспечения общественной безопасности российского общества» [35].

Как и в случае с юридической ответственностью в целом можно выделить две группы условий эффективности административных наказаний: связанные с установлением норм об административно-правовой ответственности и связанные с реализацией административных наказаний.

К первым Л.Л. Попов и А.П. Шергин относят: наличие систематизированного и стабильного законодательства, регулирующего применение административных санкций; информированность субъектов права о существующих правовых запретах в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и санкциях, установленных за их нарушение.

Ко второй группе относятся: оперативность производства по делам об административных правонарушениях; воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дела и вынесения постановления о назначении административного наказания; реальность исполнения санкции; стабильность административной карательной практики; достаточная репрессивность административной санкции; законность и справедливость примененных наказаний; сочетание административного наказании с иными мерами государственно-правового воздействия; информированность субъектов права о применении санкций; авторитет правоприменительного органа [36].

А.С. Дугенец, описывая подходы различных авторов к повышению эффективности административных наказаний, выделяет подход Л.Л. Попова, согласно которому при выборе вида и меры наказания необходимо учитывать: установку нарушителя к закону;

уровень знания закона; уровень образования; прошлый негативный опыт; возрастные особенности. Также отмечается опыт некоторых бывших советских республик, например, институт прекращения дела об административном проступке, если факт рассмотрения дела или иное воспитательное мероприятие оказали достаточное исправительное воздействие на нарушителя; упрощенный порядок применения административных наказаний с прекращением производства по делу.

А.С. Дугенец предлагает следующие направления повышения социальной эффективности административных наказаний и порядка их применения:

1. -совершенствование норм КоАП РФ и определение более четкого их соотношения с нормами региональных законов об административной ответственности;
   

2. -обеспечение должной организации деятельности субъектов административной юрисдикции;
   

3. -восстановление института органов общественной юрисдикции. На последних двух предложениях имеет смысл заострить особое внимание. Оба они касаются по сути реформирования порядка привлечения к административной ответственности в части изменения состава субъектов привлечения к ответственности, расширения возможностей внесудебного привлечения к административной ответственности.На настоящий момент именно введение внесудебного порядка является одним из приоритетных направлений административной реформы в Российской Федерации.
   

        Деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления:

1. -рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных);
   

2. -привлечение к административной ответственности.
   

        В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд.

        Выделяется два вида административных жалоб:

1. -общая административная жалоба (административная жалоба на действия (бездействие) должностных лиц и органов публичной власти, если лицо считает, что указанными действиями (бездействием) нарушаются права, свободы и законные интересы гражданина либо иных лиц). Институт общей административной жалобы с момента образования государства существовал всегда. В союзном законодательстве вопросы общей административной жалобы регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в 2006 году принят Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Но в России никогда не было создано специального административно-юрисдикционного органа, который бы рассматривал общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса;
   

2. -специальная административная жалоба (административная жалоба в порядке пересмотра постановления по делу об административном правонарушении - глава 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
   

        При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд моментов, препятствующих своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных государственных органов, по большей степени не являющимися специалистами в области административного права и имеющими общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не имеющими юридическое образование.

Все это препятствует своевременной, справедливой и беспристрастной защите прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц от неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц.

В соответствии со статьей 30.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлено две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: досудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности (деликвенту).

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как существует малая вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее деликвентов к административной ответственности, не обладает полной независимостью при рассмотрении дела об административном правонарушении от вышестоящего должностного лица или органа.

При такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.

Данные обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути спора о праве. В связи с этим было бы целесообразнее установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т.д.).

Что касается привлечения к административной ответственности, то в действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях заложен еще один парадокс: происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Думается, что ранее действующие нормы являлись более верными, характеризующими правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, и сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (это: Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действующий КоАП РСФСР 1984 г.) с целью выделения из уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке. В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. И новый КоАП РФ является тому подтверждением: так, по 2/3 всех административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение осуществляется судами; по оставшимся административным делам (это 1/3) административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут назначаться внесудебном порядке (в ранее действовавшем законодательстве было положение с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые никогда законодатель не называл общественно опасными, тем самым подчеркивая их отличие от уголовно наказуемых преступлений, и выделял специфичный внесудебный порядок рассмотрения.

Одним из способов решения вышеуказанных вопросов является создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел единым и независимым административно-юрисдикционным органом.

Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и на зарубежном опыте.

Так, единая система административноюрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве стран Европы (Франция, Голландия, Германия и т.д.), Канаде, США, зачатки данной процедуры появляются в Украине.

Наиболее ярким примером является Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека является «специализированным», «объективным» и «независимым» органом, но, тем не менее, входящим в систему органов исполнительной ветви власти.

Создание подобного органа в Российской Федерации, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит де- политизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрениях дел об административных правонарушений; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел; такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушение принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении судами ряда административных дел.

ЛИТЕРАТУРА

1. -Экономическая теория / Пер. с англ., науч. ред., чл. - корр. РАН В.С. Автономова. М.: Инфра-М. 2004. С. 458.
   

2. -А.Э. Жалинский Оценки эффективности уголовно-правовой борьбы с преступностью // Право и политика. 2009. №4 (112).
   

3. -См.: Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 40.
   

4. -Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. № 10. С. 37.
   

5. -Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1984; Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972; Волков Б.С. Проблема воли и уголовная ответственность. Казань, 1965; Макаров М.Г. Категория «цель» в марксистской философии и критика телеологии. Л.: Наука, 1978. С. 8.
   

6. -Гегель Г.В.Ф. Философия права. Философское наследие. Т. 113. М.: Мысль, 1990. С. 15 - 20, 79 - 81, 84, 88 - 90, 94 - 95, 157 - 159, 200, 277 - 278, 286 - 288; Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 15 - 16.
   

7. -Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 7.
   

8. -Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 11.
   

9. -Экимов А.И. Категория цели в науке права // Философские проблемы государства и права / Под ред. Д.А. Керимова, Л.С. Явича. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1970. С. 60.
   

10. -Иванова О.М. О целях юридической ответственности // Право и политика. 2007. №11.
    

11. -Там же.
    

12. -Никитский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 971. С. 67.
    

13. -Эффективность гражданского законодательства / Под ред. В.П. Грибанова. М., 1984.
    

С.    113.

1. -Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 79.
   

2. -Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск. 1998.
   

3. -Серых Е.В. Технико-юридические критерии качества закона: Сборник ст. / Под ред.
   

В.М.    Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 165

1. -Шундиков К.В. Цели и средства в праве: Автореф. дис. канд. юрид. наук. С. 11 - 12.
   

2. -Керимов Д.А. Свобода, право и законность. М., 1960. С. 119; Он же. Категория цели в советском праве // Правоведение. 1964. № 3. С. 37.
   

3. -Самощенко И.С., Никитинский В.И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8. С. 7; Свиридов С.А. Эффективность правовых норм о материальной ответственности. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1982. С. 11.
   

4. -Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М.: Юридическая. лит., 1980. С. 34 - 35
   

5. -Иванова О.М. Там же.
   

6. -Чирков А.П. Ответственность в системе законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989. С. 11 - 12.
   

7. -Иванова О.М. Там же.
   

8. -Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. М., 1982. С. 374.
   

9. -Собчак А.А. О некоторых спорных вопросах общей теории правовой ответственности // Правоведение. 1968. № 1. С. 50.
   

10. -Мамутов В.К. Совершенствование экономических санкций // Советское государство и право. 1971. № 5. С. 91.
    

11. -Курис П. Международные правонарушения и ответственность государства. Вильнюс: Минтис, 1973. С. 87.
    

12. -Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование): Монография. Воронеж, 1970. С. 133-134.
    

13. -Там же. С. 136.
    

14. -Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве. Автореф. дис. ... д.ю.н., Москва. 2005.
    

15. -Чермянинов Д.В. К вопросу об административных наказаниях, применяемых таможенными органами Российской Федерации к нарушителям лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле // Юрист. 2003. № 1. С. 20.
    

16. -Студеникина М.С. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (Пятые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2001. № 12. С. 19
    

17. -Дугенец А.С. Там же.
    

18. -Попов Л.Л., Шергин А.П. Исследование эффективности административно-правовой санкции за нарушения общественного порядка // Советское государство и право. 1074.
    

С.19.

1. -Дугенец А.С. Там же.
   

2. -Дугенец А.С. Там же.